Ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Στήριξης της Ελλάδος. Προείκασμα της οικονομικής διακυβέρνησης και της διακυβερνητικής ενοποίησης της Ευρώπης

Του Αντώνη Μανιτάκη,  Athens Review of Books, τχ. 25, Ιανουάριος 2012. 
Στο άρθρο που δημοσιεύουμε σήμερα από το αφιέρωμα του Athens Review of Books με τίτλο "Αχ Ευρώπη" ο  κ. Αντώνης Μανιτάκης ανιχνεύει τη θεσμική προοπτική της Ευρώπης, η οποία οδεύει σε μια Ευρωζώνη με διακυβερνητικού χαρακτήρα οικονομική κυβέρνηση. Το βάρος των υπερεθνικών οργάνων, όπως είναι η Επιτροπή και το Κοινοβούλιο, μειώνεται. Και αυτό, όπως τονίζει, είναι δηλωτικό του θεσμικού μέλλοντος της ΕΕ. Η ιδέα της κάλυψης του δημοκρατικού ελλείμματος της ΕΕ μέσω της ενίσχυσης του Κοινοβουλίου φαίνεται πως εγκαταλείπεται. Η Επιτροπή μετατρέπεται σταδιακά σε εκτελεστικό όργανο του Συμβουλίου.

1.

[Η μέθοδος του «βλέποντας και κάνοντας» ή της step by step προόδου] 

Η Ευρωπαϊκή Ένωση μετασχηματίζεται, αργά αλλά σταθερά, μέσα από την κρίση και υπό την πίεση της κρίσης. Οι αλλεπάλληλες Σύνοδοι Κορυφής, οι αποφάσεις που λαμβάνονται και ειδικά οι μηχανισμοί που στήνονται για την αντιμετώπισή της το αποδεικνύουν. Ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Στήριξης της ελληνικής οικονομίας (ΕΜΣ) με τη μετεξέλιξή του σταδιακά σε Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ESM) προσφέρεται τα μέγιστα, κατά τη γνώμη μου, για μια προδρομική ανάγνωση των θεσμικών αλλαγών που προοιωνίζονται και διακυβεύονται.

Αυτό θα επιχειρήσω να κάνω εδώ, όσο παρακινδυνευμένο και αν είναι.

Άλλωστε, ο χαρακτηρισμός ότι η Ελλάδα χρησιμοποιήθηκε ως «πειραματόζωο» μιας βίαιης και αναγκαστικής δημοσιονομικής προσαρμογής με σκοπό την απότομη μείωση του υπερβολικού δημοσιονομικού ελλείμματος και τον έλεγχο της κρίσης χρέους του ελληνικού κράτους επιβεβαιώνει, έστω και έμμεσα, τον προηγούμενο ισχυρισμό. Διότι το κρίσιμο ερώτημα που ανακύπτει σήμερα δεν είναι αν η Ελλάδα χρησιμοποιήθηκε ως πειραματόζωο, αλλά αν η περίπτωση της Ελλάδος μπορεί, μετά τις αποφάσεις της 26ης Οκτωβρίου, να χρησιμοποιηθεί ως παράδειγμα προς αποφυγή ή, αντίθετα, προς μίμηση των θεσμικών μετασχηματισμών που ετοιμάζονται στην Ευρώπη. Η Ελλάδα παρουσιάζει κλινικά ερευνητικό ενδιαφέρον.

Ως γνωστόν ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Στήριξης της Ελλάδος επινοήθηκε τον Μάρτιο του 2010 εκ των ενόντων, από το Συμβούλιο των Αρχηγών Κρατών και Κυβερνήσεων, βιαστικά, εκτός ευρωπαϊκών συνθηκών, στο πλαίσιο μιας πρωτότυπης διακυβερνητικής συνεργασίας, προς αντιμετώπιση μιας απρόβλεπτης και επείγουσας κρίσης χρέους, που απειλούσε το ευρώ. Δεν ήταν μεν η εξαιρετική εκείνη αντιμετώπιση της Ελλάδος από την Ευρωζώνη αντίθετη, ευθέως τουλάχιστον, στη Συνθήκη της Λισσαβόνας. Όμως ο αιρετικός χαρακτήρας των αποφάσεων εκείνων και κυρίως η αμφιλεγόμενη νομική φύση του Μνημονίου δημιούργησε αμηχανία σε πολλούς νομικούς και ειδικούς του ευρωπαϊκού δικαίου, που δεν ήξεραν ούτε πού να τις κατατάξουν νομικά ούτε πώς να τις εξηγήσουν θεσμικά. Και αυτό κυρίως σε ό, τι αφορούσε τη συμμετοχή του ΔΝΤ. 

Η αλήθεια είναι ότι η νομιμότητα των αποφάσεων εκείνων ήταν χαλαρή ή οριακή. Αντλούσαν τη νομιμοποίησή τους κυρίως από το πνεύμα και την όλη λογική των άρθρων των σχετικών με τη δημοσιονομική και οικονομική πολιτική και τους σκοπούς που αυτά επιδίωκαν: από το άρθρο 126 (9) της ΣΛΕΕ, το οποίο προβλέπει διαδικασίες αντιμετώπισης του υπερβολικού ελλείμματος για όλες τις χώρες της ΕΕ, και από το άρθρο 136 της ΣΛΕΕ, που αποσκοπεί στον συντονισμό της οικονομικής πολιτικής και στην επιτήρηση της δημοσιονομικής πειθαρχίας των χωρών της Ευρωζώνης. 

Ανεξάρτητα όμως από αυτές τις νομικές επιφυλάξεις, γεγονός είναι ότι με το σύνολο των διαδικασιών και πράξεων ή αποφάσεων που προέβλεψε ο Μηχανισμός, κάλυψε ένα πραγματικό θεσμικό κενό, παρέκαμψε με έντεχνο τρόπο απαγορεύσεις και ανελαστικές ρυθμίσεις των ευρωπαϊκών συνθηκών και ανταποκρίθηκε στις απαιτήσεις μιας μοναδικής συγκυρίας. 

Το σημαντικότερο μάλιστα είναι ότι αντιμετώπισε μια επείγουσα κατάσταση και έσωσε από την πτώχευση μια οικονομία. Με τις αποφάσεις τους εκείνες τα αρμόδια όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατάφεραν να αντιμετωπίσουν και να θέσουν υπό μερικό, τουλάχιστον, έλεγχο μια κατάσταση κρίσης χρέους ενός κράτους της Ευρωζώνης, που έτεινε να πάρει ανεξέλεγκτες διαστάσεις. Από αυτήν την άποψη ο Μηχανισμός εκπλήρωσε τον σκοπό του. 

Από τα προηγούμενα αξίζει να κρατήσουμε κυρίως τον τρόπο δράσης της ΕΕ, ο οποίος δεν ήταν στην περίπτωση της Ελλάδος διαφορετικός από αυτόν που διέπει όλη την πορεία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και εξακολουθεί ακόμη και σήμερα να την καθοδηγεί: της step by step προόδου ή, αλλιώς, του βλέποντας και κάνοντας. Μέσα από αυτήν την πραγματιστική και εμπειρική πορεία προέκυψαν, παρ’ όλα αυτά, θεσμικές αλλαγές ή και οπισθοδρομήσεις. Μέσα από την ίδια πορεία ανιχνεύεται κάθε φορά και η γενική κατεύθυνση προς την οποία οδεύει η ΕΕ. 

2.

[Η αιρετική ανάμιξη του ΔΝΤ και ο πολυφυής και πολυμερής χαρακτήρας των μηχανισμών της ευρωπαϊκής οικονομικής διακυβέρνησης] Ο Μηχανισμός Στήριξης της ελληνικής οικονομίας περιείχε, μαζί με άλλες νεότευκτες κατασκευές, και έναν εντελώς καινοφανές και παράδοξο για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση θεσμό, που τάραξε τα μυαλά πολλών «ευρωλόγων»: την ανάμιξη ή καλύτερα τη σύμπραξη στις δράσεις διάσωσης της ελληνικής οικονομίας ενός άλλου διεθνούς οικονομικού οργανισμού, του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου. Η άτυπη ανάμιξή του στις δράσεις της ΕΕ ή, καλύτερα, η άτυπη αλλά ουσιαστική σύμπραξη ή συνέργειά του με όργανα της ΕΕ προς επίτευξη κοινών δημοσιονομικών στόχων και χάραξης κοινής δημοσιονομικής πολιτικής σε μια χώρα, που είναι δανειολήπτρια τόσο των χωρών της Ευρωζώνης όσο και του ΔΝΤ, αποτελεί ένα novum που αποδείχθηκε ότι δεν ήταν συγκυριακό ούτε περιορίστηκε στην Ελλάδα. Αντίθετα σηματοδότησε τη νέα εποχή, την εποχή της παγκοσμιοποίησης και τον νέο τρόπο οικονομικής διακυβέρνησης των χωρών. Γι’ αυτό και χρειάζεται να σταθούμε λίγο περισσότερο σε αυτό. 

Η ισχυρή και αποφασιστική παρουσία του ΔΝΤ στην περίπτωση της Ελλάδος έγινε αισθητή στην κατάρτιση και παρακολούθηση του Μνημονίου. Μέσω του περίφημου Μνημονίου καθιερώθηκε μια έμπρακτη και στενή συνεργασία μεταξύ των δύο διεθνών οικονομικών οργανισμών, ΕΕ και ΔΝΤ, και εγκαθιδρύθηκε για πρώτη φορά στην ιστορία της ΕΕ μια κοινή δράση, που αποδείκνυε, μεταξύ των άλλων, την πολιτική σύμπλευση, κυρίως, Αμερικής και Ευρώπης ως προς την ακολουθητέα οικονομική και δημοσιονομική πολιτική.

Αυτό που υποδήλωνε, πάντως, η ανάμιξη του ΔΝΤ στην οικονομική ενίσχυση της Ελλάδος ήταν, κυρίως, ο παγκόσμιος χαρακτήρας της κρίσης χρέους, η πλανητική αλληλεξάρτηση των εθνικών οικονομιών και, τέλος, η από κοινού με όργανα της ΕΕ αντιμετώπιση μιας παγκόσμιας οικονομικής κρίσης. Σε ό,τι αφορά την ΕΕ, έδειχνε πρωτίστως ότι μόνη της δεν μπορούσε να αντιμετωπίσει μια κρίση χρέους, ακόμη και μιας μικρής χώρας, όπως η Ελλάδα, και ότι οι, μοιραία, διεθνείς επιπτώσεις της κρίσης επέβαλλαν συντονισμένη ή συμπεφωνημένη δράση των διεθνών οργανισμών που εμπλέκονταν σε ζητήματα νομισματικής πολιτικής. 

Αυτό το οποίο στην περίπτωση της Ελλάδος ή, ακριβέστερα, του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Στήριξης της ελληνικής οικονομίας φάνηκε αιρετικό και ανορθόδοξο, στην πορεία των πραγμάτων, όταν πια η κρίση χρέους των κρατών της Ευρωζώνης και της Ευρώπης προσέλαβε συστημικό χαρακτήρα, κατέστη κάτι το κανονικό και αναγκαίο. Η άτυπη και εξαιρετική αλλά ουσιαστική συνεργασία και συνεννόηση των δύο διεθνών οργανισμών κατέστη, σιγά σιγά, κανονική και μόνιμη. Δοκιμάστηκε αρχικά στην Ελλάδα, επαναλήφθηκε στην περίπτωση της Ιρλανδίας, της Πορτογαλίας και απ’ ό,τι φαίνεται θα εφαρμοστεί και στην περίπτωση της Ιταλίας. Σχεδιάζεται με τις τελευταίες αποφάσεις της Συνόδου Κορυφής να πάρει διαρκή και θεσμικό χαρακτήρα. 

Τα ευρωπαϊκά κράτη βρέθηκαν αντιμέτωπα με τις αγορές και αναγκάστηκαν για να διασωθούν από τη λαιμαργία τους να συνεργαστούν με άλλους διεθνείς οργανισμούς για να τις αντιμετωπίσουν. Αυτό ήταν το πρώτο δίδαγμα που συνάγεται από την περίπτωση της Ελλάδος, δίδαγμα που εμπεδώθηκε, ωστόσο, δύο χρόνια αργότερα. H παγκόσμια συνεργασία των κρατών και των διεθνών οικονομικών οργανισμών όχι μόνον προς αντιμετώπιση μιας παγκόσμιας κρίσης αλλά και για την εξασφάλιση μιας συντονισμένης οικονομικής διακυβέρνησης των εθνικών οικονομικών, που εγκαινιάστηκε απλώς στην Ελλάδα, έπαιρνε, σταδιακά, μορφή θεσμική και κανονικότητα. 

Ενώ λοιπόν ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Στήριξης της ελληνικής οικονομίας είχε, όταν στήθηκε, ειδικό και εξαιρετικό χαρακτήρα, αφορούσε ειδικά και αποκλειστικά την Ελλάδα, και εμφανιζόταν ότι θα είχε παροδικό χαρακτήρα, αφού αντιμετώπιζε μια απρόβλεπτη και εξαιρετική κατάσταση, στη συνέχεια μεταλλάχθηκε σε μόνιμο μηχανισμό που εγκαθιδρύθηκε για να διασφαλίζει και να επιτηρεί τη δημοσιονομική πειθαρχία όλων των χωρών της Ευρωζώνης. Έτσι, η δημοσιονομική επιτήρηση μιας υπερχρεωμένης χώρας μετατρεπόταν σταδιακά σε μόνιμη και διαρκή δημοσιονομική διακυβέρνηση, όχι μόνον της ίδιας αλλά όλων των χωρών της Ευρωζώνης. Το ζήτημα που έμπαινε προς συζήτηση στις Συνόδους Κορυφής και τέθηκε μετ’ επιτάσεως στις 26 Οκτωβρίου ήταν πώς καταστρώνεται μια αποτελεσματική, διαρκής και ενιαία δημοσιονομική διακυβέρνηση της Ευρωζώνης και ει δυνατόν ολόκληρης της Ευρώπης. 

Το συμπέρασμα αυτό συνυφαίνεται και με ένα άλλο χαρακτηριστικό του Μηχανισμού Στήριξης, που δείχνει την αναπόφευκτη διαπλοκή την εποχή της παγκοσμιοποίησης της εθνικής έννομης τάξης με την ευρωπαϊκή και με τη διεθνή. Αυτό φάνηκε και επιβεβαιώθηκε από τον πολυμερή και πολυφυή χαρακτήρα που προσέλαβε η ευρωπαϊκή δημοσιονομική επιτήρηση της ελληνικής οικονομίας. 

Η νομική μελέτη του Μνημονίου, ειδικά, αλλά και των πράξεων και αποφάσεων που προηγούνται ή έπονται αυτού, δείχνει τον σύνθετο χαρακτήρα, εθνικό, διεθνή και ευρωπαϊκό μαζί που παίρνει, αναγκαστικά, η διαχείριση της κρίσης μιας εθνικής οικονομίας. Το δημοσιονομικό πρόγραμμα του Μνημονίου αποτελούσε πράξη εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Στήριξης, μέτρο συμμόρφωσης της Ελλάδος στον ευρωκανόνα της δημοσιονομικής πειθαρχίας, όρο εκπλήρωσης της διεθνούς, δανειακής, υποχρέωσής της απέναντι τόσο στα κράτη της Ευρωζώνης όσο και του ΔΝΤ.  Επομένως, τα μέτρα δημοσιονομικής πειθαρχίας μαζί με τις κατευθυντήριες γραμμές της οικονομικής πολιτικής που περιέχονταν στο Μνημόνιο, αλλά και στο Μεσοπρόθεσμο Πρόγραμμα, είχαν διφυή, ευρωπαϊκό και διεθνή, χαρακτήρα. 

Θα πρέπει, τέλος, να υπογραμμιστεί ότι τόσο τα μέτρα του Μνημονίου όσο και του Μεσοπρόθεσμου εναρμονίζονται και πάντως αποτελούν συνέχεια και μιας παλαιότερης ευρωπαϊκής συμφωνίας, του «Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης», που αποφασίστηκε από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στη Λισσαβώνα με τη μορφή Ψηφίσματος στις 17 Ιουνίου 1997 (ΕΕ 1997, C236/1). Ο μηχανισμός που προβλέφθηκε στο εν λόγω Ψήφισμα στηρίζεται και εκεί στη λογική της εγκαθίδρυσης δημοσιονομικής πειθαρχίας και λήψης μέτρων λιτότητας μεταξύ τω κρατών-μελών, η οποία συνδυάζεται με την υποχρέωση συντονισμού της οικονομικής και δημοσιονομικής πολιτικής τους. 

Αυτό αποδεικνύει ότι η δημοσιονομική πειθαρχία ως θεμελιώδης κανόνας της δημοσιονομικής πολιτικής της ΕΕ δεν είναι χτεσινός ούτε ανακαλύφθηκε από το Μνημόνιο. Αποτελεί πάγια πολιτική της ΕΕ και της ΟΝΕ από τη δεκαετία του ’90. Απλώς τώρα υφιστάμεθα τις οδυνηρές συνέπειές της. Το περίεργο είναι ότι παρ’ όλα τα αδιέξοδα που έχει δημιουργήσει η νεοφιλελεύθερη αυτή οικονομική πολιτική, παραμένει, εν τούτοις εν ισχύι και επιπλέον επιδιώκεται να θεσμοθετηθεί ως κανόνας του πρωτογενούς δικαίου, να μπει δηλαδή ρητά στις συνθήκες και η παραβίασή του να συνεπάγεται κυρώσεις!

3.

[Η «Αυτοκρατορία» εν όψει] Από τα προηγούμενα, πιστεύω, ότι προκύπτει ότι την εποχή της παγκοσμιοποιημένης οικονομίας της αγοράς η διεθνής επιτήρηση της δημοσιονομικής πολιτικής των εθνικών οικονομιών γίνεται κανόνας και δεν αποτελεί πια, όπως παλαιότερα, εξαίρεση. Η «Αυτοκρατορία» των Νέγκρι και Χαρντ υπό μερική επαλήθευση. Αρκεί κανείς να προσέξει τα κείμενα του «Μνημονίου», τις ιδιότυπες διεθνείς συμφωνίες που εμπεριέχει: τα κράτη, τους διεθνείς οργανισμούς (Ευρωπαϊκή Ένωση και Διεθνές Νομισματικό Ταμείο) και τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα (ΕΚΤ) που εμπλέκονται, τη ρητή αναφορά που γίνεται στις αγορές, τους πρωτότυπους διεθνείς μηχανισμούς που εγκαθιδρύονται, για να καταλάβει πόσο σύνθετο και πολύπλοκο είναι το νέο, διεθνές και παγκοσμιοποιημένο σύστημα οικονομικής διακυβέρνησης, που έχει εγκατασταθεί και μας κυβερνά οικονομικά και πολιτικά. 

Η νέα παγκόσμια «Αυτοκρατορία» εκδηλώνει, για να παραμείνουμε στη σκέψη του Νέγκρι, την πλανητική κυριαρχία της μέσα από ένα πυκνό πλέγμα δυσδιάκριτων σχέσεων οικονομικο-πολιτικών, εθνικών και διεθνών. Διαχέεται σε ένα δίκτυο πολλαπλών κέντρων εξουσίασης, στο οποίο διαπλέκονται κράτη, διεθνείς οικονομικές οργανώσεις, διεθνείς χρηματοπιστωτικοί και τραπεζικοί οργανισμοί, διεθνείς (αφανείς) αγορές κεφαλαίου κ.ά., τα οποία κυβερνούν όλα μαζί στην πράξη τον κόσμο με βάση τους νόμους μιας παγκοσμιοποιημένης αγοράς και υπό την παντοκρατορία του χρηματοπιστωτικού κεφαλαίου. Βασίζεται και χρησιμοποιεί για να επιβληθεί όλα τα υπάρχοντα νομικά μέσα και τις νομικές θεωρήσεις του σύγχρονου νομικού πολιτισμού: το θετό δίκαιο, γραπτά κείμενα του εθνικού και διεθνούς δικαίου (νόμους και διεθνείς συμφωνίες), καθώς και τις αξίες ή τις αρχές του εθνικού ή διεθνούς δικαίου και βέβαια την αυτορρύθμιση και τη σύμβαση. 

Μεταχειρίζεται ακόμη τη συναίνεση και τη συγκατάθεση των κρατών ως βασικό εργαλείο νομιμοποίησης των διεθνών αποφάσεων, χωρίς να απορρίπτει βέβαια τη νομιμοποιημένη βία ή τη σκέτη βία όταν χρειαστεί. Ο νομικός φορμαλισμός συνυπάρχει με το αναγεννημένο φυσικό δίκαιο και τις αξίες του ανθρωπισμού, με προνομιακό όχημα και των δύο την ιδεολογία των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. 

4.

[Η επικράτηση της «διακυβερνητικής μεθόδου» στη δημοσιονομική διακυβέρνηση της Ευρώπης] Αλλά ας ξαναγυρίσουμε στην Ευρώπη και στον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Στήριξης της ελληνικής οικονομίας. Ο τελευταίος είχε και ένα ακόμη γνώρισμα, θεσμικού χαρακτήρα, πολύ σημαντικό: οι πράξεις και οι αποφάσεις που προέβλεπε είχαν έντονα διακυβερνητικό χαρακτήρα. Ειδικά η σύμβαση δανείου προς την Ελλάδα αποτύπωνε μια κοινή «Συμφωνία μεταξύ των Πιστωτών», Intercreditor Agreement, που συνάφθηκε στο πλαίσιο της διακυβερνητικής συνεργασίας των μελών της Ευρωζώνης, τα οποία δέχθηκαν, το κάθε ένα ατομικά και ως κράτη-μέλη, σύμφωνα με τους κανόνες τους διεθνούς δικαίου, να συνάψουν μία «κοινά οργανωμένη διμερή σύμβαση δανείου». Είχε άρα χαρακτηριστικά διακρατικής εντός της Ευρωζώνης συνεργασίας. 

Έτσι, αν προσπαθήσουμε να εντοπίσουμε τον θεσμικό και νομικό χαρακτήρα των αποφάσεων που λήφθηκαν από τους ευρωπαϊκούς και διεθνείς οργανισμούς με αφορμή τη διάσωση της ελληνικής οικονομίας, μέσω του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Στήριξης, θα λέγαμε ότι αυτός στηριζόταν καταρχήν και ενίσχυε τη διακυβερνητική μέθοδο διακυβέρνησης της Ευρώπης σε βάρος της κοινοτικής. Τα υπερεθνικά όργανα της Ευρώπης, Επιτροπή και Κοινοβούλιο, περιορίστηκαν σε ρόλο εισηγητικό ή συμβουλευτικό ή εκτελεστικό και πάντως όχι αποφασιστικό. Κατεξοχήν όργανο της οικονομικής-δημοσιονομικής διακυβέρνησης αναδείχθηκε το Συμβούλιο των Αρχηγών, που λειτουργεί στην πράξη ως η πραγματική Κυβέρνηση της Ευρώπης. Ο διακρατικός χαρακτήρας της δημοσιονομικής διακυβέρνησης της Ευρώπης ανέδειξε φυσικά ως πραγματικούς κυβερνήτες τις πλέον ισχυρές χώρες του ευρώ, τη Γερμανία πρώτα και μετά τη Γαλλία. Η κυρίαρχη θέση της Γερμανίας από συγκυριακή τείνει, μάλιστα, να γίνει διαρκής. 

5.

[Πολιτική ενοποίηση και οικονομική διακυβέρνηση της Ευρώπης: μια σχέση αντιφατική] Με τις αποφάσεις της 25ης /26ης Οκτωβρίου οι προοπτικές και τα διακυβεύματα αλλάζουν, η Ευρωζώνη και η Ευρώπη έρχεται αντιμέτωπη με τον ίδιο τον εαυτό της, με τον τρόπο διαχείρισης της ευρωπαϊκής κρίσης χρέους για όλες της χώρες της ζώνης του ευρώ. Ανακύπτει έτσι η ανάγκη εγκαθίδρυσης πάγιων, θεσμικά κατοχυρωμένων μηχανισμών δημοσιονομικής επιτήρησης και διακυβέρνησης και μάλιστα εγγεγραμμένων στο πρωτογενές δίκαιο, δηλαδή στις ευρωπαϊκές συνθήκες. Αυτό αναδεικνύεται ως το πλέον επείγον και πρωταρχικό θεσμικό ζήτημα της Ευρώπης. 

Η περίπτωση της Ελλάδος εντάσσεται και αυτή στο γενικότερο δημοσιονομικό πρόβλημα της Ευρώπης και δεν μπορεί να βρει τη λύση της παρά μέσα από αυτό. Σε αυτό το κλίμα και με αυτούς τους όρους θα πρέπει πλέον να μπαίνει και το ερώτημα της πολιτικής ενοποίησης της Ευρώπης και υπ’ αυτό το πρίσμα θα πρέπει να εξετάζεται και η οικονομική διακυβέρνησή της. 

Οι τελευταίες εξελίξεις και οι προτάσεις για αναθεώρηση των συνθηκών δείχνουν πάντως ότι η μέθοδος διακυβέρνησης που προκρίνεται και επικρατεί είναι η διακυβερνητική. Τα Συμβούλια Αρχηγών Κρατών και Υπουργών είναι αυτά που κυβερνούν και αποφασίζουν. Η Επιτροπή προετοιμάζει, εισηγείται και εκτελεί, ενώ το Κοινοβούλιο απλώς ελέγχει ή συναινεί. Αυτό και μόνο δείχνει ότι η ΕΕ ήταν και εξακολουθεί να παραμένει μια Ένωση Κρατών. Η οδός της δημιουργίας ομοσπονδιακού κράτους τύπου ΗΠΑ φαίνεται πως εγκαταλείπεται οριστικά. Αυτό είχε φανεί άλλωστε από την εποχή του ευρωσυντάγματος. 

Τα κράτη παραμένουν όχι μόνον οι πρωταγωνιστές της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, εκείνα  που αποφασίζουν σε πρώτο και τελευταίο βαθμό γι’ αυτήν, αλλά μετατρέπονται σταδιακά μέσω της διακυβερνητικής μεθόδου σε Κυβερνήτες, σε πραγματική πολιτική Κυβέρνηση της ΕΕ με την ευρεία έννοια του όρου. Αυτό σημαίνει ότι η πολιτική ενοποίηση της Ευρώπης περνά υπό τις παρούσες συνθήκες μέσα από την συγκυριαρχία των κρατών και τη συνεργασία των εθνικών κυβερνήσεων. 

Η Ευρωπαϊκή Ένωση βρίσκεται αντιμέτωπη, με τρόπο αυτή τη φορά τραγικό και εξαιρετικά κρίσιμο, με μια πολύ παλιά, προαναγγελθείσα, καταστατικού χαρακτήρα αντίφαση: τα κράτη είναι τα υποκείμενα και οι πρωταγωνιστές της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Η Ευρωπαϊκή Ένωση ήταν, είναι και παραμένει μια ένωση «κυρίαρχων» κρατών, τα οποία διαχειρίζονται από κοινού και συλλογικά, ως συγκυρίαρχοι, μια «κοινή» ή μάλλον μια ενιαία οικονομία της αγοράς. Ξεκίνησε ως συνομοσπονδία κρατών και παραμένει ακόμη μια πρωτότυπη, ιδιότυπη και μοναδική για την παγκόσμια ιστορία ένωση κρατών, που όλο και απομακρύνεται από τα κλασικά πρότυπα του διεθνούς δικαίου, χωρίς να οδεύει, πάντως, προς ένα ομοσπονδιακό κράτος τύπου ΗΠΑ ή Γερμανίας. 

Για να προχωρήσει όμως η Ευρώπη στην απαραίτητη και αναγκαία πολιτική της ενοποίηση, προϋποτίθεται η δημιουργία μιας ευρωπαϊκής, υπερθικής και όχι διακρατικής, πολιτικής εξουσίας, που θα κείται πάνω και πέρα από τα κράτη και θα βρίσκεται πάνω από την οικονομία και τις αγορές, τις οποίες πρέπει να κυβερνά. Και επιπλέον η ενιαία ευρωπαϊκή πολιτική εξουσία θα πρέπει να είναι δημοκρατικά νομιμοποιημένη από τους λαούς της Ευρώπης. 

Πώς θα καταφέρει όμως την πολιτική ενοποίησή της η Ευρώπη, όταν πρωταγωνιστές της ενοποίησής της είναι τα κράτη και ως δομικό υλικό χρησιμοποιείται η κρατική κυριαρχία καθώς και οι κρατικές αρμοδιότητες που εκχωρούνται στην υπό κατασκευή πρωτότυπη πολιτική ενότητα; Πώς θα δεχτούν τα «κυρίαρχα» κράτη-μέλη να απεκδυθούν ή να παραιτηθούν της «κυριαρχίας» τους και να την παραχωρήσουν σε μια εξουσία που δεν θα ελέγχουν τα ίδια; Δεν είναι αντιφατικό να επιδιώκει κανείς τη δημιουργία μιας ανεξάρτητης πολιτικής ενότητας, με δική της, ευρωπαϊκή, κυριαρχία και αυτόνομη δημοκρατική νομιμοποίηση και παράλληλα να στηρίζει την επιδίωξη αυτή στις κρατικές κυριαρχίες, αφού η δημιουργία της πρώτης προϋποθέτει την εξαφάνιση των δεύτερων; Πραγματικός γρίφος. 

Η Ευρώπη ζει αυτή την ιστορική αντίφαση δεκαετίες τώρα. Επιχειρεί να τη λύσει εμπειρικά, «βλέποντας και κάνοντας». Προσπαθεί να καλύψει με κάθε τρόπο την εμφανή αναντιστοιχία μεταξύ του μεγάλου βαθμού ενσωμάτωσης της οικονομίας των χωρών της ΕΕ και του μικρού βαθμού της πολιτικής ενοποίησής τους.  Αναζητά απεγνωσμένα και ευκαιριακά, υπό την πίεση των αγορών και της οικονομικής κρίσης, να διαχειριστεί τις αντιφάσεις που γεννιούνται από την ηπειρωτική διάσταση της οικονομίας της και από την εθνοκρατική διάσταση της «διακρατικής πολιτικής» εξουσίας που ορίζει και αποφασίζει για τη διακυβέρνησή της. 

Η οικονομική της ολοκλήρωση αναζητά, τώρα, βιαστικά, μορφές «οικονομικής (και όχι πολιτικής, για να είμαστε ακριβείς) διακυβέρνησης», αποτελεσματικές, ευέλικτες, που να ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις μιας παγκοσμιοποιημένης και άκρως ανταγωνιστικής οικονομίας, αδιαφορώντας όμως για όλα τα υπόλοιπα, για την κοινωνική σύγκλιση των δημόσιων πολιτικών και για την κοινωνική προστασία  των ατόμων και των λαών. Η κοινωνική προστασία και ασφάλεια παραμένει υπόθεση των κρατών. Μεγαλύτερη θεσμική υποκρισία δεν υπάρχει και αν δεν αντιμετωπιστεί άμεσα η αντίφαση αυτή της Ευρώπης όχι μόνον θα καταρρεύσει το όραμα της ενωμένης Ευρώπης αλλά και η οικονομική της διακυβέρνηση.

Η κυρίαρχη πολικά και οικονομικά ιδεολογία του νεοφιλελευθερισμού φαίνεται να αδιαφορεί για μια πραγματική πολιτική ενοποίηση της Ευρώπης και να προωθεί ένα είδος πολιτικής ενοποίησης, που θα αρχίζει και θα τελειώνει με την εγκαθίδρυση μιας ενιαίας και αποτελεσματικής οικονομικής και μάλιστα δημοσιονομικής, μόνον, διακυβέρνησης. Με αυτήν την έννοια οι θεσμοί και οι διαδικασίες που προωθούνται σήμερα με βάση τον χρυσό κανόνα «βλέποντας και κάνοντας», στο όνομα της οικονομικής διακυβέρνησης, εξυπηρετούν στην πραγματικότητα την αποτελεσματικότερη «διακυβέρνηση» της οικονομίας της αγοράς και μόνον. Με μια όχι ευκαταφρόνητη ωστόσο προσθήκη: η οικονομική διακυβέρνηση εμπεριέχει, αυτή τη φορά, τον έλεγχο και την εποπτεία των αδηφάγων και ανεξέλεγκτων μέχρι τώρα αγορών. 

Δεν είναι βέβαια, υπό τις παρούσες συνθήκες, αμελητέος παράγοντας μια οικονομική διακυβέρνηση που θα συμπεριλάβει στην οικονομική πολιτική της και τον έλεγχο των αγορών. Μόνον που ο έλεγχός τους αποτελεί τον ελάχιστο παράγοντα για ένα πρόγραμμα πολιτικής ενοποίησης και θεσμικού μετασχηματισμού της Ευρώπης. 

6.

[Προέχει η αλλαγή των δημόσιων πολιτικών έναντι της αλλαγής θεσμών] Ενιαία οικονομική διακυβέρνηση της Ευρώπης ισοδυναμεί σήμερα με υποταγή στους νόμους και στη λογική των πανίσχυρων αγορών. Από θεσμική άποψη, η επιχειρούμενη τροποποίηση των συνθηκών δεν απαντά ούτε μπορεί να θεωρηθεί ότι εντάσσεται στη διαδικασία της πολιτικής ενοποίησης της Ευρώπης. Θα έλεγα μάλιστα ότι πόρρω απέχει από αυτήν. 

Άλλωστε υπό την παρούσα, κρίσιμη, ιστορική συγκυρία δεν μπορεί κανείς να ελπίζει ούτε να περιμένει ούτε να επιδιώκει μείζονες θεσμικές Μεταρρυθμίσεις στην Ευρώπη. Δεν υπάρχουν ούτε η κατάλληλη διάθεση ούτε οι ώριμες ιδέες ούτε οι κατάλληλοι κυβερνήτες ούτε το απαραίτητο λαϊκό κίνημα για να τις εμπνεύσουν και να τις στηρίξουν. Δεν είναι καιρός για θεσμικές αλλαγές στην Ευρώπη. 

Προέχει η επιβίωση της Ευρώπης και των λαών της. Εξάλλου δεν φταίνε οι θεσμοί για την κρίση χρέους των κρατών, αλλά οι οικονομικές πολιτικές που ακολουθήθηκαν. Επείγει η ριζική αλλαγή της δημοσιονομικής και οικονομικής πολιτικής που κυριαρχεί στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες. Αλλαγή κυβερνήσεων και κυβερνητικών πολιτικών χρειάζεται σήμερα η Ευρώπη και όχι αλλαγή διεθνών συνθηκών. Χρειάζονται νέες κυβερνήσεις, με μια νέα οικονομική πολιτική για την Ευρώπη, που θα την απαλλάσσει από τα αδιέξοδα της νεοφιλελεύθερης μονεταριστικής πολιτικής, η οποία μονοσήμαντα, είκοσι χρόνια τώρα, εφαρμόζεται. 

Το πρόβλημα επομένως της Ευρώπης δεν είναι θεσμικό, είναι προεχόντως πολιτικό. Και η αλλαγή των δημόσιων πολιτικών μπορεί να γίνει από τους ευρωπαϊκούς λαούς χωρίς την αλλαγή θεσμών. Είναι καιρός να σταματήσει αυτή η ατέλειωτη θεσμολαγνεία σε Ευρώπη και Ελλάδα. 

•                      *              *           *

Κατά τα άλλα, η ΕΕ φαίνεται πως θεσμικά οδεύει σε μια Ευρώπη και κυρίως σε μια Ευρωζώνη με διακυβερνητικού χαρακτήρα οικονομική κυβέρνηση, που θα αποφασίζει με βάση την αρχή της ειδικής πλειοψηφίας των ισχυρών κρατών υπό την ηγεμονία της Γερμανίας. Η εξέλιξη αυτή προδικάζει μια θεσμική προοπτική της ΕΕ, στην οποία ο διεθνικός ή διακρατικός χαρακτήρας των οργάνων που αποφασίζουν διαμορφώνοντας την κυβερνητική και δημοσιονομική πολιτική της Ευρώπης, όπως είναι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο,  δεν αφήνει πολλά περιθώρια για καθοριστική συμμετοχή στις αποφάσεις των υπερεθνικών οργάνων, όπως είναι η Επιτροπή και το Κοινοβούλιο. Το βάρος των υπερεθνικών οργάνων μειώνεται. Και αυτό είναι δηλωτικό του θεσμικού μέλλοντος της ΕΕ. Η ιδέα της κάλυψης του δημοκρατικού ελλείμματος της ΕΕ μέσω της ενίσχυσης του Κοινοβουλίου φαίνεται πως εγκαταλείπεται. Η Επιτροπή μετατρέπεται σταδιακά σε εκτελεστικό όργανο του Συμβουλίου.

Η πολιτική ενοποίηση, υποταγμένη πλήρως στη σημερινή συγκυρία στις επιταγές της οικονομικής διακυβέρνησης, περνά μέσα από τη διακυβερνητική συνεργασία των κρατών. Τα κράτη και κυρίως τα μεγάλα και ισχυρά είναι αυτά που κυβερνούν και ορίζουν το μέλλον της Ευρώπης.  Η εξέλιξη αυτή δεν είναι αρνητική από μόνη της και πάντως δεν είναι εξ ορισμού αποκρουστέα. Προσωπικά πιστεύω πως είναι μια μοιραία ιστορικά  προοπτική, την οποία θα πρέπει οι ευρωπαϊκές πολιτικές δυνάμεις να πάρουν στα σοβαρά ως αναγκαία και μέσα από αυτήν να επιδιώξουν την ριζική αλλαγή των οικονομικών πολιτικών και τον συνδυασμό της οικονομικής διακυβέρνησης με πολιτικές κοινωνικής και βιώσιμης οικονομικής  ανάπτυξης  που θα ανταποκρίνονται στις ανάγκες και στις ιδιαιτερότητες της κάθε χώρας.

— Δημοσιεύθηκε στην Athens Review of Books, τχ. 25 (Ιανουάριος 2012).

---------------------

[1] Τα νομικά και συνταγματικά ζητήματα του Μνημονίου τα έχω αναλύσει σε σχετική μελέτη μου, που έχει αναρτηθεί στο www.constitutionalism.gr

[2] Βλ. αναλυτικά www.constitutionalism.gr.

[3] Βλ. σχετικά την τελευταία μονογραφία του Jean-Marc Ferry, La république crépusculaire, Comprendre le projet européen in senso cosmopolitico, Cerf, Παρίσι 2010.