Γιατί δεν προχωρά η διοικητική μεταρρύθμιση στην Ελλάδα: Δομικά ελλείμματα, προ-απαιτούμενα και απαιτούμενα

(Με αφορμή την οδυνηρή διάψευση της ρήσης: η «κρίση είναι μια ευκαιρία για μεταρρυθμίσεις»)
Του Αντώνη Μανιτάκη, Ομότιμου καθηγητή Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης, Πρώην Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης με τη συνεργασία του Γιάννη Μπαλαμπανίδη Δρ. Πολιτικών Επιστημών

Στην παρούσα μελέτη του καθηγητή Αντώνη Μανιτάκη και του Δρ.Π.Ε Γιάννη Μπαλαμπανίδη, οι δύο συγγραφείς της επιχειρούν να ανιχνεύσουν, με βάση την σύντομη υπουργική εμπειρία του πρώτου, τους λόγους για τους οποίους οι μεταρρυθμίσεις και ειδικά η Διοικητική Μεταρρύθμιση δεν προχωρά, και πάντως δεν ολοκληρώνεται ούτε αποφέρει απτά αποτελέσματα. Παρόλες τις προσπάθειες που καταβάλλονται και έχουν καταβληθεί τις τελευταίες δεκαετίες. Το ίδιο συνέβη και στην περίοδο της κρίσης και ειδικά την περίοδο 2012-2013 με την μη ολοκλήρωση και μη  εφαρμογή ενός  ολοκληρωμένου και μακροπρόθεσμου σχεδίου  ριζικής αναδιοργάνωσης των διοικητικών υπηρεσιών, που επιχειρήθηκε με την αξιοποίηση της τεχνογνωσίας της Τασκ Φορς και της Γαλλίας. Διαψεύστηκε  έτσι στην περίπτωση της Ελλάδος, προσωρινά τουλάχιστον, η ρήση ότι η «κρίση είναι μια ευκαιρία». Διότι όχι μόνον η κρίση δεν έγινε ευκαιρία αλλά αντίθετα λειτούργησε, τελικά,  και ως λαβή για τη δυσφήμηση και την πολιτική απαξίωση κάθε μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος.

Στη συνέχεια παρουσιάζονται σχηματικά τόσο οι συγκυριακοί όσο και οι πάγιοι, διαχρονικοί, τεχνοκρατικοί και πολιτικοί,  λόγοι της αποτυχίας, καθώς και τα στοιχειώδη  και αναγκαία πολιτικά και τεχνοκρατικά προαπαιτούμενα για την ευόδωση μιας διοικητικής μεταρρύθμισης. Μιας μεταρρύθμισης που θα μετατρέψει  την Δημόσια Διοίκηση από τυφλό εκτελεστή του νόμου σε δυναμικό επεξεργαστή δημόσιων πολιτικών και θα απαλλάξει την ίδια από τα δεσμά της ακινησίας και της παράλυσης, που την έχουν εγκλωβίσει η πολυνομία, η κακονομία και ο νομικός φορμαλισμός, που τρέφονται και αναπαράγονται διαρκώς από τον κρατούντα -και βασιλεύοντα ακόμη- άκρατο πολιτικό και νομοθετικό βολονταρισμό.   

Και οι συγγραφείς καταλήγουν στο αυτονόητο όσο και θεμελιώδες συμπέρασμα: χωρίς ευρεία πολιτική συναίνεση και εθνικό, μακροπρόθεσμο σχέδιο και χωρίς την απαλλαγή της πολιτικής εξουσίας και ειδικά των υπουργών από τις φαυλοκρατικές πρακτικές και τις ψηφοθηρικές πελατειακές εξαρτήσεις τους, διοίκηση ευέλικτη, αποδοτική και αποτελεσματική δεν φτιάχνεται.

Αντικείμενο της εισήγησης 

Στην σύντομη προφορική εισήγησή μου θα προσπαθήσω να ιχνηλατήσω  μερικούς από τους λόγους που δεν προχωρούν ή δεν ολοκληρώνονται οι διοικητικές μεταρρυθμίσεις στην Ελλάδα.

Και αυτό παρά το γεγονός ότι όλα τα τελευταία χρόνια -για να μην πω τις τελευταίες δεκαετίες- η ανάγκη ριζικής αναδιοργάνωσης της δημόσιας διοίκησης διαρκώς διαπιστώνεται και η μεταρρύθμιση του κράτους και της διοίκηση αποτελεί τον μόνιμο και κοινότοπο στόχο όλων των κυβερνήσεων.  Όλο   εξαγγέλλεται πανηγυρικά  και μηδέποτε ολοκληρώνεται και πάντως δεν πραγματοποιείται. Η διοίκηση παραμένει πάντα ένας μηχανισμός αργοκίνητος, παραλυμένος, γραφειοκρατικός, ανίκανος να επεξεργαστεί δημόσιες πολιτικές, και να εκπληρώσει, αποδοτικά,  αποτελεσματικά και με ευελιξία τις δημόσιες αποστολές της και κυρίως να ανταποκριθεί στις συγκεκριμένες ανάγκες των πολιτών και των επιχειρήσεων.

Στην Ελλάδα η Διοικητική μεταρρύθμιση είναι μονίμως ένα ζητούμενο, που αναζητείται αλλά δεν πραγματοποιείται.

Ένα δεύτερο, αξιοπρόσεκτο γνώρισμα της ελληνικής περίπτωσης είναι ότι η Ελλάδα αποτελεί ίσως ένα χαρακτηριστικό, αρνητικό, παράδειγμα χώρας, που επιχείρησε να αναδιαρθρώσει και εκσυγχρονίσει, εν μέσω κρίσης, με βάση τα κοινά, ευρωπαϊκά, standards, και με πλήρη αξιοποίησης της ευρωπαϊκής τεχνογνωσίας τις διοικητικές δομές της, χωρίς να το καταφέρει. Το παράδειγμα της διοικητικής μεταρρύθμισης δείχνει, ακριβώς, ότι η ρήση «η κρίση είναι μια ευκαιρία» δεν επιβεβαιώνεται, πάντα και πάντως στην περίπτωση της Ελλάδος διαψεύστηκε.

Οι συγκυριακοί λόγοι της κρίσης και κυρίως το γεγονός ότι η πρόοδος και η επιτυχία μιας  διοικητικής μεταρρύθμισης εξαρτάται, κυρίως, από την εκπλήρωση μακράς πνοής και σε βάθος χρόνου εφαρμογής διαρθρωτικών αλλαγών και δεν συναρτάται  τόσο από την εκπλήρωση –όσο αναγκαίοι και προ-απαιτούμενοι και αν είναι αυτοί- ποσοτικών, δημοσιονομικών στόχων, συνετέλεσαν, μεταξύ των άλλων,  στην  αποτυχία της μεταρρυθμιστικής προσπάθειας την περίοδο της κρίσης την διετία 2012-2013.

Θα ξεκινήσω την εισήγηση  από τους, πρόσφατους, συγκυριακούς λόγους, γιατί μας δείχνουν με παραδειγματικό και χαρακτηριστικό τρόπο ότι η κρίση δεν μπορεί να λειτουργήσει ως ευκαιρία αν δεν συνδυαστεί και αν δεν συντρέξουν και άλλοι παράγοντες  δομικούς και διαχρονικού χαρακτήρα. 

Ι. Διδάγματα από την πρόσφατη, ανολοκλήρωτη  απόπειρα διοικητικής αναδιοργάνωσης της δημόσιας διοίκησης

Μεταρρύθμιση εν μέσω κρίσης με την αξιοποίηση της τεχνικής βοήθειας της Task Force και της Γαλλίας.

Το παράδειγμα της α) Αναδιάρθρωσης των διοικητικών μονάδων και της β) Κινητικότητας

Η πρόσφατη απόπειρα εφαρμογής στην Ελλάδα, εν καιρώ κρίσης, 2012-2013, ενός ολοκληρωμένο Σχεδίου μεταρρυθμιστικών-διαρθρωτικών αλλαγών στη Δημόσια Διοίκηση και στο Κράτος με την πλήρη αξιοποίηση της τεχνικής βοήθειας της Task Force for Greece και ειδικά της Γαλλίας, που ήταν ο domain leader της τεχνοκρατικής συνδρομής, αποτελεί  μια αδιάψευστη μαρτυρία της διάψευσης της ρήσης «η κρίση αποτελεί ευκαιρία».

Το σχέδιο ριζικής αναδιάρθρωσης  όλων των διοικητικών μονάδων των Υπουργείων μετά από εκθέσεις αξιολόγησης των δομών και μετά  με σχέδια στελέχωσής τους  (staffing plans) και μετά τον σχεδιασμό νέων οργανογραμμάτων, με στόχο τη δημιουργία μικρότερων και αποδοτικότερων και αποτελεσματικότερων  διοικητικών  υπηρεσιών έμεινε στην μέση, ανολοκλήρωτο και ανεφάρμοστο. Έμεινε χωρίς εφαρμόσιμους στρατηγικούς και επιχειρησιακούς στόχους, οι μόνοι που αναγκάζουν τη δημόσια διοίκηση να προσανατολίζεται στην εκπλήρωση των επί μέρους δημόσιων αποστολών και στόχων κάθε δημόσια υπηρεσίας.

Ο λειτουργικός προσανατολισμός της δημόσιας διοίκησης και η εγκατάλειψη της κρατούσας ακόμη, δυστυχώς, δομικής πρόληψής της, αποκλειστικά, ως συνόλου ανελαστικών και στατικών αρμοδιοτήτων, που επικεντρώνονται στην τυφλή εκτέλεση του νόμου και όχι στην επεξεργασία δημόσιων πολιτικών, αποτέλεσε τότε στόχο μεταρρυθμιστικό άμεσης προτεραιότητας. Αυτό όμως παράλληλα και ταυτόχρονα με την σύνταξη αναλυτικών περιγραφών για κάθε οργανική μονάδα της δημόσιας αποστολής της  καθώς και με την αναλυτική περιγραφή για κάθε θέση προσωπικού της  εργασίας που είναι ταγμένη να εκπληρώνει.  (job description). Χωρίς αυτά τα στοιχειώδη διοικητικά προ-απαιτούμενα  καμία μεταρρύθμιση δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί. Και όμως αυτά δεν αποτέλεσαν ποτέ μέχρι τώρα αντικείμενο προσοχής των μεταρρυθμιστών  και άμεσης προτεραιότητας.

Η πρώτη, αρχική  φάση της διοικητικής μεταρρύθμισης, της σύνταξης των οργανογραμμάτων, συντελέστηκε σε χρόνο ρεκόρ, σε οκτώ μήνες, με την ενεργό συμμετοχή της ελληνικής διοίκησης. Σε επόμενες φάσεις προβλεπόταν η σύνταξη εργασιακού προφίλ (job description) για όλες τις προβλεπόμενες θέσεις στη διοίκηση, ώστε να ξέρουμε για ποιες θέσεις προσωπικού χρειαζόμαστε υπαλλήλους και ποια δουλειά θα κάνει ο καθένας τους στη θέση που θα προσληφθεί. Η συγκεκριμένη μεταρρυθμιστική δράση έμεινε στη μέση. Ολοκληρώθηκε μεν με την τυπική έκδοση των Οργανισμών κάθε Υπουργείου με προεδρικά διατάγματα, αλλά ακυρώθηκε στην ουσία ο στόχος της ευέλικτης και λειτουργικά προσανατολισμένης διοίκησης λόγω της τεράστιας έκτασης που πήραν οι νέοι Οργανισμοί, μερικές δεκάδες σελίδες για κάθε υπουργείο με αναλυτικότατη κανονιστική περιγραφή των επί μέρους εργασιακών καθηκόντων κάθε θέσης.

Την ίδια κατάληξη όμως είχε και ένα άλλο  διαθρωτικό μέτρο που πήραμε: η  Κινητικότητα των δημοσίων υπαλλήλων. Ένα σχέδιο που θα μετακινούσε 25.000 χιλιάδες δημόσιους υπαλλήλους από θέσεις πλεονάζουσες σε θέσεις κενές μετά από αξιολόγηση και μετά από αντίκρισμα της εργασιακής φυσιογνωμίας του κάθε μετακινούμενου υπαλλήλου με την περιγραφή της κενής θέσης εργασίας προ επρόκειτο να καταλάβει.

Και αυτή η μεταρρυθμιστική δράση έμεινε στην μέση ανολοκλήρωτη και λίγο αργότερα τον Ιούλιο του 2013 με την εκδικητική εμμονή του ΔΝΤ οδηγήθηκε σε τραγικό φιάσκο. Η κινητικότητα προέκυψε καθ’ οδόν, ως διαρθρωτική απάντηση στη διαρκή απαίτηση για «μικρότερο κράτος» μέσων αυθαίρετων και οριζόντιων απολύσεων. Αντί για μια λογική απόλυσης και τιμωρίας των δημοσίων υπαλλήλων, η κινητικότητα προέβλεπε ουσιαστική αξιολόγηση των προσόντων του καθενός και ανακατανομή του προσωπικού εκεί που υπήρχαν πραγματικές ανάγκες – ανάγκες που μας είχαν δείξει οι αξιολογήσεις των δομών και τα νέα οργανογράμματα. Επρόκειτο για ένα μέτρο ορθολογικής ανακατανομής του προσωπικού που είχε εντελώς ανορθολογικά κατανεμηθεί στις δημόσιες υπηρεσίες.

Το παράδειγμα της Κινητικότητας είναι ένα χαρακτηριστικό δείγμα της κατάληξης που μπορεί να έχει ένα μέτρο διαρθρωτικών αλλαγών στη Δημόσια Διοίκηση, όταν δεν μελετηθεί σωστά και σχεδιαστεί πλήρως πριν εξαγγελθεί και όταν επί πλέον  υποταχθεί στη λογική της δημοσιονομικής προσαρμογής.  Δυστυχώς, η κινητικότητα ενσωματώθηκε για να υλοποιηθεί στο αναθεωρημένο Μνημόνιο του Νοεμβρίου του 2012. Μπήκε έτσι στη λογική του Μνημονίου, κρίθηκε και αξιολογήθηκε, τελικά από την Τρόικα με όρους ποσοτικούς και αριθμητικούς, και όχι διαρθρωτικούς. Η εκβιαστική εμμονή του ΔΝΤ και ειδικά του επικεφαλής του Tomsen στην αναγωγή των «απολύσεων» σε στρατηγικό στόχο της διοικητικής μεταρρύθμισης και η εκφοβιστική απαίτησή του για  άμεση απόλυση (mandatory exits) 15.000 δημοσίων  υπαλλήλων, μόνον και μόνον επειδή ήταν γραμμένο στο μνημόνιο με αποκλειστικό σκοπό να σπάσει ένα ταμπού χωρίς να εξυπηρετείται  διαρθρωτικός στόχος, κόστισε πανάκριβα στην διοικητική μεταρρύθμιση. Δεν ακύρωσε μόνον το διαρθρωτικό μέτρο της κινητικότητας αλλά και ολόκληρη της Διοικητική Μεταρρύθμιση, διότι την εμφάνισε ως μέτρο τιμωρητικό και εκφοβιστικό. Δυσφήμησε και απαξίωσε στα μάτια των δημοσίων υπαλλήλων κάθε εγχείρημα μεταρρυθμιστικό, κατέστρεψε κάθε είδους συναίνεση και έδωσε επιχειρήματα στις αντιμεταρρυθμιστικές δυνάμεις και όσους αποστρέφονταν τις αξιολογήσεις. Έτσι όμως δεν ανατράπηκε μόνον  το εγχείρημα εκείνο,   αλλά ακυρώθηκε κάθε δράση μεταρρυθμιστική.   

Η Ελλάδα μέσα στην παραζάλη  της οικονομικής κρίσης υποχρεώθηκε να εκπληρώσει, ταυτόχρονα και παράλληλα, δύο προγράμματα μεταρρυθμιστικά με διαφορετικούς, ποιοτικά, στόχους. Ένα βίαιο και βιαστικό πρόγραμμα δημοσιονομικής προσαρμογής με μετρήσιμους,  και χρηματοπιστωτικούς στόχους και ένα πρόγραμμα αναδιάρθρωσης της δημόσιας διοίκησης  με στόχους καθαρά ποιοτικούς και διαρθρωτικούς. Οι πρώτοι στόχοι με τους δεύτερους αποδείχτηκαν όχι μόνον ασύμβατοι μεταξύ τους αλλά και συγκρουόμενοι ή και αλληλο-αναιρούμενοι. Το χειρότερο είναι ότι οι δεύτεροι υποτάχθηκαν στην λογική των πρώτων. Αυτό έδειξαν τα παραδείγματα που προανέφερα.

Εκεί βρίσκεται  κατά την γνώμη μου ένας από τους συγκυριακούς λόγους της αποτυχημένης απόπειρας σχεδιασμού και εφαρμογής διοικητικών μεταρρυθμιστικών δράσεων τη διετία 2013-13, που δεν είναι όμως ούτε ο βασικός ούτε ο πλέον σημαντικός.

Μερικό συμπέρασμα: η κρίση δεν λειτούργησε ως ευκαιρία, λόγω  της απουσίας πολιτικής συναίνεσης και της  κρίσης εμπιστοσύνης δημοσίων υπαλλήλων και πολικής εξουσίας.

Θα ήταν επομένως  λάθος αν η αποτυχία της όλης προσπάθειας αποδιδόταν αποκλειστικά και μόνον στην βίαιη ποσοτικοποίηση ή στην δημοσιονομική κακοποίηση των διαρθρωτικών αλλαγών στην δημόσια διοίκηση. Οι λόγοι της αποτυχίας  δεν εντοπίζονται ούτε οφείλονται σε συγκυριακούς ή υποκειμενικούς λόγους, που ενδεικτικά απλώς αναφέραμε. Έχουν ρίζες βαθύτερες, δομικές και διαχρονικές, που θα εντελώς ενδεικτικά θα αναδείξουμε στη συνέχεια.

Άλλωστε εκείνο που είναι σίγουρο και χρειάζεται να το κρατήσουμε, είναι ότι η κρίση δεν ευνόησε στην  περίπτωση της Ελλάδος την εφαρμογή διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων στη δημόσια διοίκηση, εξ αιτίας κυρίως του άκρως πολωμένου πολιτικού κλίματος και κυρίως λόγω της έλλειψης  πολιτικής συναίνεσης, καθώς και εξ αιτίας της  κρίσης εμπιστοσύνης των δημοσίων υπαλλήλων στην πολιτική εξουσία. Αντίθετα λειτούργησε  αρνητικά, δημιούργησε  κλίμα επιφυλακτικότητας, καχυποψίας, φόβου  και άρνησης συμμετοχής. Το μόνο θετικό που είχε η κρίση στην Ελλάδα είναι ότι αποδιαρθρώνοντας η ίδια  πλήρως τη δημοσία διοίκηση, αποκάλυψε  με τρόπο τραγικό τις πάγιες διαρθρωτικές και άλλες αδυναμίες της, τις αποστεωμένες δομές της, την παράλυσή της καθώς και την πλήρη ανικανότητά της να συμβάλει στη επεξεργασία δημόσιων πολιτικών και να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις των καιρών.

ΙΙ. Τα διαχρονικά δομικά ελλείμματα

Α-συνέχεια του κράτους

Αυτό που κυρίως υπονομεύει την εφαρμογή ενός μεταρρυθμιστικού μέτρου στην Ελλάδα είναι οι συχνές ή απρόβλεπτες κυβερνητικές μεταβολές. Με άλλα λόγια, η κυβερνητική και υπουργική ασυνέχεια που πλήττει άμεσα τη διοικητική συνέχεια του κράτους. Οι  υπουργικές μεταβολές και το νομοθετικό και διοικητικό ράβε-ξήλωνε που συνεπάγονται, διακόπτουν βίαια και απότομα τη θεσμική συνέχεια του κράτους και ακυρώνουν κάθε μεταρρύθμιση, η οποία για να ριζώσει και φέρει αποτελέσματα χρειάζεται χρόνο και εμπέδωση από αυτούς στους οποίους απευθύνεται .

Αυτό που συνήθως συμβαίνει είναι ότι ο κάθε υπουργός ενεργεί, συχνά, ως ισόβιος ιδιοκτήτης, σαν φεουδάρχης  του υπουργείου του. Ασκεί την εξουσία με τους έμπιστους συμβούλους του, παραμερίζοντας πλήρως τη διοίκηση, που όμως αυτή είναι ο θεματοφύλακας της συνέχειας του κράτους, της θεσμικής γνώσης και μνήμης. Αποφασίζει αδιαφορώντας πλήρως για την συνέχεια του κράτους ή ακόμη και για την τύχη των δικών μέτρων, όταν αποχωρήσει. Δεν ασχολείται ούτε με την εφαρμογή ούτε με την εφαρμοσιμότητά τους αλλά ούτε και για να συνέχειά τους. Πιστεύει ι  ότι η αποστολή του τελειώνει με την ψήφιση του νόμου. Ο νόμος θεωρείται ως η πολιτική του δικαίωση. Το αποτέλεσμα είναι ότι η Διοίκηση ζει μονίμως σε καθεστώς νομοθετικής αβεβαιότητας και  ρευστής ή  μεταβαλλόμενης νομοθετικής και διοικητικής πραγματικότητας.

Ένα κράτος που δεν έχει εδραιωμένη την θεσμική του μνήμη και συνέχεια κυβερνιέται τυχαία. Και ένα κράτος που κυβερνιέται τυχαία  έχει ένα αβέβαιο μέλλον.

Νομοθετικός πληθωρισμός και φορμαλισμός αντί συστηματική επεξεργασία και αποτελεσματική εφαρμογή  δημόσιων πολιτικών

Οι υπουργοί-φεουδάρχες θεωρώντας ότι η μεταρρυθμιστική ευθύνη τους περατώνεται με την ψήφιση ενός νόμου, το μόνο που τους απασχολεί είναι να φτιάξουν ένα νόμο. Αυτή η νοοτροπία έχει ως συνέπεια τη δημιουργία ενός νομοθετικού πληθωρισμού, που τρέφεται από μια άμετρη νομολαγνία. Καταλήγει σε έναν στενοκέφαλο νομικό φορμαλισμό, που ως αντίληψη κατατρέχει και κατασπαράσσει τα σωθικά του κράτους. H ελληνική δημόσια διοίκηση έχει γίνει  έρμαιο, καθ’ όλη την διάρκεια της μεταπολίτευσης, ενός καταιγιστικού νομοθετικού πληθωρισμού και μιας αντιφατικής νομοθέτησης, που το μόνο που παράγει είναι γραφειοκρατία και διοικητική ακινησία. Η πολυνομία δεν έχει καμία σχέση με την «καλή νομοθέτηση» ούτε βέβαια με τις ουσιώδεις προϋποθέσεις σχεδιασμού και υλοποίησης μιας δημόσιας πολιτικής: μελέτη και διαβούλευση, ex ante και ex post αξιολόγηση των συνεπειών κάθε ρύθμισης, παρακολούθηση της υλοποίησής της, δοκιμασία διοικητική της εφαρμογής της, επανασχεδιασμός όταν χρειάζεται.

Πολιτικός βολονταρισμός

Ακόμη χειρότερα, κινητήρια δύναμη του νομοθετικού πληθωρισμού ή, καλλίτερα, του νομοθετικού κυκεώνα που πνίγει κάθε διοικητική δράση, παραλύει την διοίκηση και παράγει διαρκώς γραφειοκρατία είναι η μαγική ρήση: «Τα πάντα μπορεί να γίνουν αρκεί να υπάρχει η πολιτική βούληση». Τόσο απλά.

Εδώ εντοπίζονται και οι μεγάλες ευθύνες της πολιτικής ηγεσίας της χώρας. Συνεχίζει να πιστεύει ότι δεν φταίει η πλημμελής προετοιμασία, η έλλειψη μελέτης και διοικητικής τεχνογνωσίας, η απουσία κάθε είδους αξιολόγησης των διοικητικών υπηρεσιών και της αποδοτικότητας του προσωπικού. Το ότι οι νόμοι παρασκευάζονται βιαστικά από άσχετους και άπειρους συμβούλους των υπουργών και όχι από την διοίκηση ή το ότι οι νόμοι είναι προϊόν πολυπληθών  νομοπαρασκευαστικών επιτροπών στις οποίες μετέχουν μόνον νομικοί και όχι τεχνοκράτες και ειδικοί της δημόσιας πολιτικής, αυτό δεν απασχολεί την κομματο-κρατούμενη πολιτική ηγεσία των υπουργείων. Όλα αυτά δεν μετράνε μπροστά στην πολιτική βούληση που έχει δύναμη θεϊκή και μαγικές ιδιότητες, αρκεί να εκδηλωθεί και να μεταμορφωθεί σε νόμο του κράτους, και ας εξυπηρετεί πελατειακούς ή συντεχνιακούς σκοπούς.

Η πίστη στις μαγικές ικανότητες της «πολιτικής βούλησης» ή η θεοποίηση του πολιτικού βολονταρισμού επιβλήθηκε ως σύγχρονη πολιτική θεολογία, ως  ιδεολόγημα που κυριάρχησε όλη την περίοδο της μεταπολίτευσης και χρησιμοποιήθηκε ως μαγική μπαγκέτα, που μπορεί και υποκαθιστά  ή να παραμερίζει τον μελετημένο σχεδιασμό, την αξιοποίηση της τεχνογνωσίας, τον συντονισμό του κυβερνητικού έργου, τον σεβασμό της κρατικής συνέχειας.

III. Τα στοιχειώδη απαιτούμενα της μεταρρύθμισης 

Μετά από τα προηγούμενα, μπορούμε να σκιαγραφήσουμε μιαν απάντηση στο αρχικό ερώτημα: πώς μπορούν να προχωρήσουν οι αναγκαίες, βαθιές αλλά δίκαιες και εφαρμόσιμες μεταρρυθμίσεις στην Ελλάδα της κρίσης.

Σχέδιο συνολικό και μακρόπνοο

Η χώρα έχει πάντως ανάγκη πριν από όλα από ένα συνολικό μακρόπνοο πρόγραμμα ριζικής διοικητικής  αναδιοργάνωσης που να είναι ιδιοκτησία της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και να στηρίζεται στην ευρύτερη δυνατή πολιτική συναίνεση και διοικητική αποδοχή. Οι αποσπασματικές και ευκαιριακές ρυθμίσεις που γίνονται χωρίς μελέτη από τους εκάστοτε υπουργούς όχι μόνον δεν αγγίζουν κάν τα πάγια και διαχρονικά προβλήματα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης αλλά επί πλέον τα αναπαράγουν και τα μεγεθύνουν.

Επείγει επομένως  η επεξεργασία από μια εθνική υπέρ κοματική επιτροπή ειδικών ενός συνολικού, μακρόπνοου, αξιόπιστου, γενικότερα αποδεκτού, συγκεκριμένου, άρτια, τεχνοκρατικά επεξεργασμένου και εφαρμόσιμου  μεταρρυθμιστικού προγράμματος, με σεβασμό στο Σύνταγμα και στους νόμους.

Η  σημασία της φάσης εφαρμογής και πραγματοποίησής του

Κανένα μεταρρυθμιστικό σχέδιο δεν είναι αποτελεσματικό εάν δεν είναι ρεαλιστικό, καλά σχεδιασμένο και κυρίως εφαρμόσιμο. Και φυσικά εάν δεν παρακολουθείται στη φάση της υλοποίησής τους (implementation) από ισχυρά θεσμοθετημένα κυβερνητικά και διοικητικά όργανα, όπως  είναι το Κυβερνητικό Συμβούλιο Μεταρρύθμισης και η γενική Γραμματεία συντονισμού του κυβερνητικού έργου.

Ο κεντρικός ρόλος της Δημόσιας Διοίκησης και των  δημοσίων υπαλλήλων. Η μεταρρύθμιση κτήμα κοινό των δημοσίων υπαλλήλων

Το Σχέδιο αυτό της διοικητικής μεταρρύθμισης θα πρέπει να γίνει ownership της ίδιας της διοίκησης, να το πάρει στα χέρια της και να το οικειοποιηθεί εφαρμόζοντάς το, σταδιακά και αποφασιστικά. Η μεταρρύθμιση δεν επιβάλλεται, υλοποιείται και ριζώνει με την συνειδητή συμμετοχή των δημοσίων υπαλλήλων, στους οποίους και απευθύνεται

Η δημόσια διοίκηση και οι άνθρωποί της είναι στην προκειμένη περίπτωση το κλειδί της πραγμάτωσης και εμπέδωσης μιας διοικητικής μεταρρύθμισης. Μπορεί η δημόσια διοίκηση να παραγάγει γνώση και εμπειρία; Ασφαλώς μπορεί, εάν  απελευθερωθεί από τα δεσμά του νομικισμού,  αν σπάσουν τα τείχη που τη χωρίζουν από την πολιτική ηγεσία, εάν ασκηθεί –μαζί με την πολιτική ηγεσία– να σχεδιάζει και να υλοποιεί δημόσιες πολιτικές. Αποτελεί επιτακτική ανάγκη η  Διοίκηση να απαλλαγεί από την ασφυκτική κηδεμονία της πολιτικής ηγεσίας και να νοιώσει ή ίδια ότι είναι ένας οργανισμός  σχετικά ανεξάρτητος, πολιτικά ουδέτερος και υπερκομματικός και έχει μία βασική αποστολή, όχι μόνον να εφαρμόζει τους νόμους, αλλά  παράλληλα να υλοποιεί όσο πιο αποτελεσματικά και αποδοτικά γίνεται τις δημόσιες πολιτικές που διαμορφώνει και επιβάλλει η κυβερνώσα πλειοψηφία. Οδηγός των ενεργειών της η αποτελεσματική εκπλήρωση της δημόσιας αποστολής της και η εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος.

Μεταρρύθμιση με ευρωπαϊκή συνεργασία και τεχνική βοήθεια

Η Ελλάδα οφείλει ακόμη να κάνει τις μεταρρυθμίσεις με την αξιοποίηση της  ευρωπαϊκής τεχνογνωσίας και εμπειρίας. Μεταξύ των άλλων και για να συντονιστεί με τις διοικήσεις των ευρωπαϊκών χωρών.  Από μόνη της, πάντως, δεν μπορεί.

Άλλωστε, όπως απέδειξε και η πρόσφατη εμπειρία των ετών 2011-12, η διοικητική μεταρρύθμιση δεν είναι δυνατόν αλλά ούτε και επιτρέπεται να πραγματοποιείται από ιδιωτικές εταιρείες και γραφεία μελετών μετά από προκηρύξεις έργων, όπως είχε γίνει τότε με τρόπο ανοργάνωτο και αποσπασματικό. Τα έργα που προκηρύσσονταν δεν κατέληγαν πουθενά, δεν υπάκουαν  ούτε εξυπηρετούσαν  ένα ενιαίο κεντρικό σχέδιο. Τα τεράστια κονδύλια του ΕΣΠΑ, της τάξεως των 500.000.000 ευρώ, έμειναν έτσι αναξιοποίητα.

Η μεταρρύθμιση μπορεί και πρέπει να γίνεται από τις ζωντανές δυνάμεις της εθνικής δημόσιας διοίκησης με την παροχή τεχνογνωσίας από την Ευρώπη μέσα από ένα  συνολικό σχέδιο υποστηριζόμενο από την αναγκαία χρηματοδότηση, που θα παρέχεται με τη μορφή κινήτρων και όρων αποτελεσματικότητας (conditionality) και όχι με προαπαιτούμενα ποσοτικά και δημοσιονομικά και με την απειλή της μη καταβολής δόσης δανείου.

Αναγκαίο προαπαιτούμενο:  εθνική συνεννόηση και πολιτική συναίνεση

Βέβαια, για να καταστρωθεί ένα ολοκληρωμένο, γενικά αποδεκτό και εφαρμόσιμο  Σχέδιο διοικητικών μεταρρυθμίσεων χρειάζεται να το αποφασίσει η πολιτική ηγεσία της χώρας και να δώσει τις γενικές πολιτικές κατευθύνσεις. Μια τέτοια πρωτοβουλία εμποδίζεται, όπως είναι γνωστό, από το κλίμα πολιτικής πόλωσης και έντασης που επικρατεί στη χώρα και από την απουσία συναίνεσης και ελάχιστης πολιτικής συνεννόησης.  Εμποδίζεται ακόμη από το κλίμα εμφύλιου πολιτικού σπαραγμού, που κυριαρχεί στα ΜΜΕ και στην κοινή γνώμη. Πάντως η απουσία στοιχειώδους πολιτικής συναίνεσης καθιστά κάθε εγχείρημα διοικητικής μεταρρύθμισης αβέβαιο και έωλο.

Η υπέρβαση της παρούσας αποτελματωμένης και πολωμένης πολιτικής  κατάστασης, αποτελεί το αναγκαίο πολιτικό προαπαιτούμενο κάθε σοβαρής μεταρρυθμιστικές προσπάθειας που θέλει να έχει προοπτική επιτυχίας.  Άνευ τούτου ουδέν έστι γενέσθαι.

Συμπέρασμα

Όσο πιο επιτακτική και επείγουσα γίνεται η ανάγκη ριζικών και  σχεδιασμένων  διαρθρωτικών αλλαγών στη δημόσια διοίκηση και στο κράτος για την ίδια τους την επιβίωση, τόσο πιο αβέβαιη και αδιέξοδη εμφανίζεται η προοπτική πραγματοποίησης τους.  Τα ανυπέρβλητα πάντως εμπόδια δεν ορθώνονται από τις συγκυριακές ή διαχρονικές, τις διαρθρωτικές αδυναμίες ή τις ανεπάρκειες της δημόσιας διοίκησης που εξετάσαμε. Όλες αυτές είναι αντιμετωπίσιμες και είναι  δυνατόν να  θεραπευτούν ή να διορθωθούν με γνώση και σύστημα και τελικά να παρακαμφθούν σε μια μακροπρόθεσμη προοπτική.  

Εκείνο όμως που φαίνεται ότι αποτελεί το πιο σοβαρό αν και αόρατο εμπόδιο είναι η νοσηρή σχέση της  φαυλοκρατούμενης και  εξαρτημένης από την κομματική και εκλογική πελατεία κυβερνώσας εξουσίας με την δημόσια διοίκηση. Μια νόσος πολύ παλιά, τόσο παλιά όση περίπου και η ηλικία του ελληνικού δημοσίου. Πρόκειται για την παντελή έλλειψη εμπιστοσύνης μεταξύ τους και κυρίως  για την  χρησιμοποίηση της δημόσιας διοίκησης από την εκάστοτε πολιτική ηγεσία του Υπουργείου ως ενός προνομιακού πεδίου ικανοποίησης πελατειακών αιτημάτων και ρουσφετιών. Η απελευθέρωση της δημόσιας διοίκησης από τον πελατειακό και φαυλοκρατικό εναγκαλισμό της πολιτικής εξουσίας αποτελεί όρο προ-απαιτούμενο κεφαλαιώδους σημασίας.

Το σημαντικότερο όλων όμως είναι, οι δημόσιοι υπάλληλοι να μεταμορφωθούν από απλοί εφαρμοστές του νόμου σε δημιουργικούς επεξεργαστές δημόσιων πολιτικών, σε πολιτικά ουδέτερους, θεσμικούς, συμβούλους της κυβερνητικής εξουσίας, ώστε αυτή να λαμβάνει με την συνεργασία τους τις κατάλληλες αποφάσεις δημόσιας πολιτικής προς όφελος της χώρας και πέρα από μικροκομματικά οφέλη.