Χρήσιμα διδάγματα εμπειρίας κυβερνητικής, μεταρρυθμιστικής, πολιτικής

Του Αντώνη Μανιτάκη, πρώην Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης

(Γραπτή απόδοση ομιλίας που διοργανώθηκε από το Κέντρο Πολιτικού Προβληματισμού Μιχάλης Παπαγιαννάκης στις 3 Δεκεμβρίου 2013)  
Mε βάση την κυβερνητική του εμπειρία, ο πρώην υπουργός Διοικητικής Μεταρρύθμισης Αντ. Μανιτάκης υποστήριξε στην ομιλία του ότι ο σχεδιασμός της μεταρρύθμισης θα πρέπει να εμπεριέχει τους όρους της εφαρμοσιμότητάς του και ότι η ρητορική του πολιτικού λόγου θα πρέπει να μεταβεί στην οργανωμένη διαχείριση της πραγματοποίησης των μεταρρυθμίσεων. Επίσης επεσήμανε πως η πολιτική (politics) θα πρέπει να διακρίνεται από τις δημόσιες πολιτικές (public policies), η κυβέρνηση και το κυβερνητικό έργο θα πρέπει να συντονίζονται αποτελεσματικά και η  χώρα να αποκτήσει  θεσμική μνήμη ώστε να  πάψει να κυβερνιέται τυχαία και προσωποπαγώς.
H σύντομη αλλά συγκλονιστική, για μένα τουλάχιστον, υπουργική εμπειρία με γέμισε με πολλά και ποικίλα βιώματα, με πολλά και αντιφατικά συναισθήματα, και με φόρτωσε, ταυτόχρονα, με πολλές και βαριές προσωπικές ευθύνες για το αύριο, με αφορμή αυτό που έκανα ή παρέλειψα ή απέτυχα να κάνω και κυρίως σε σχέση με αυτά που έγιναν στο Υπουργείο και στην Κυβέρνηση κατά την διάρκεια της υπουργικής μου θητείας. Μα πάνω απ΄όλα  γι αυτά που χρειάζεται να γίνουν για τον τόπο, για το κράτος και τη διοίκηση, άμεσα και σε βάθος χρόνου. 

Αισθάνομαι, στην πρώτη αυτή δημόσια αποτίμηση του έργου μου, την ανάγκη να λογοδοτήσω, πρώτα, απέναντι στη παράταξη που με πρότεινε και με στήριξε πολιτικά και κοινοβουλευτικά, τη ΔΗΜΑΡ, στα στελέχη της, στους οπαδούς και φίλους της. Παράλληλα,  όμως οφείλω,  να κοινωνήσω -και όχι απλά να επικοινωνήσω- αυτά που έζησα, γνώρισα και σκέφτηκα ως υπουργός, δηλαδή ως υπηρέτης της Πολιτείας, στην Αγορά του Δήμου, στο δημόσιο χώρο, ή, για να το κάνω  και πιο επιστημονικοφανές, να  τα θέσω σε δημόσια διαβούλευση.

Δεν σκοπεύω φυσικά να μιλήσω σήμερα για όλα τα παραπάνω στο Κέντρο Πολιτικού Προβληματισμού Μιχάλης Παπαγιαννάκης, το οποίο  ευχαριστώ για την πρόσκληση και τη φιλοξενία. Θα περιοριστώ να παρουσιάσω μερικά μόνο από τα διδάγματα κυβερνητικής  πολιτικής  που άντλησα.  Τα άλλα, τα πιο συγκεκριμένα και ίσως πιο χρήσιμα, αλλά και πιο σύνθετα θα έχουμε, πιστεύω, την ευκαιρία να τα συζητήσουμε, διεξοδικά αλλού.  

Διαπίστωση πρώτη: ο τόπος έχει ανάγκη από ριζική αναδιοργάνωση του κράτους και της διοίκησης

Θα ήθελα προκαταβολικά να τονίσω τούτο, ως  πρώτο συμπέρασμα, ως πρώτη γενική διαπίστωση  μετά από όσα είδα και έζησα  επιχειρώντας την πραγματοποίηση μιας καθολικής αναδιοργάνωσης της δημόσιας διοίκησης και ειδικά των διοικητικών μονάδων όλων των Υπουργείων. Ο  τόπος  έχει άμεση από ριζική αναδιάρθρωση του κράτους και της διοίκησής του με βάση ένα συνολικό και καλά σχεδιασμένο σχέδιο, κοινά αποδεκτό, που θα εφαρμοστεί με μέθοδο και σύστημα, με υπομονή και επιμονή και με σεβασμό στο νόμο και στο Σύναγμα.

Η διοίκηση είναι σήμερα παραλυμένη, τελεί υπό διάλυση. Η κρίση και ειδικά  η βαθύτατα ιδεολογική πολιτική της Τρόϊκας στο θέμα των απολύσεων, επέτεινε την αποδιάθρωσή  της, υπονόμευσε και τελικά καταδίκασε κάθε προσπάθεια μεταρρύθμισης.  Δεν διορθώνουν πάντως την κατάσταση  στην παρούσα αρνητική συγκυρία λύσεις αποσπασματικές, εμβαλωματικές και συγκυριακές.  Νομοθετικές πρωτοβουλίες αυτού του είδους διαιωνίζουν τα κακώς κείμενα και δημιουργούν πρόσθετα προβλήματα πολλαπλασιάζοντας τα παλιά. 

 Διδαχή  μεταρρυθμιστική: οι σχεδιασμοί της  μεταρρύθμισης απαιτείται να εμπεριέχουν   και τους όρους της εφαρμοσιμότητάς τους.

Οι εξαγγελίες και ο πολιτικός λόγος για τη Διοικητική Μεταρρύθμιση δεν έχουν αξία, αν οι διαθρωτικές αλλαγές που εξαγγέλλονται δεν εμπεριέχουν την εφαρμοσιμότητά τους. Αν δεν φροντίσουμε εμείς οι πολιτικοί, οι θεωρητικοί, οι σχολιαστές ή  μεταρρυθμιστές  εξαγγέλλοντας ή προτείνοντας  μεταρρυθμίσεις να τις συνδυάζουμε και με σχετικές ιδέες διακυβέρνησης και οργανωμένης διαχείρισης της εφαρμογής τους, τότε ας μην ελπίζουμε στην ευόδωσή τους. Αν δεν προνοήσουμε  μαζί με τον σχεδιασμό και την εξαγγελία του μεταρρυθμιστικού έργου να υπολογίζουμε  τα μέσα και τους πόρους της  αποτελεσματικής εφαρμογή τους, αν δεν συνδέσουμε οργανικά την ρητορική του μεταρρυθμιστικού πολιτικού ή θεωρητικού λόγου  με  μια ισχυρή  και οργανωμένη διοίκηση-διαχείριση των διαρθρωτικών αλλαγών, τότε να μην απορούμε που οι ιδέες μας μένουν ξεκάρφωτες ή ξεκρέμαστες. Την ευθύνη της αποτυχίας τους ή της μη εφαρμογής τους την φέρει ακεραία ή σε μεγάλο βαθμό ο ελλιπής ή κακός σχεδιασμός της, την φέρει η γενικόλογη και αόριστη, μη δοκιμασμένη εξαγγελία, και όχι η εφαρμογή ή  η ατίθαση πραγματικότητα.   Το λάθος αυτό θέλησα να αποφύγω ως υπουργός. Κατάλαβα ότι ο άρτιος σχεδιασμός της διοικητικής μεταρρύθμισης πρέπει να έχει προϋπολογίσει, πριν την εξαγγελία της, τα μέσα, τις  διαδικασίες, τα στάδια, το διαθέσιμο στελεχιακό δυναμικό, την εξασφάλιση της συνέργειας όλων των συντελεστών (πολιτικών, διοικητικών επικοινωνιακών και δημοσιονομικών), που συντελούν στην αποτελεσματική και συντονισμένη παρακολούθηση υλοποίησης του μεταρρυθμιστικού έργου. Καθώς και, όσο είναι δυνατόν, τις συνέπειες, τις αντιστάσεις και κυρίως τις παρενέργειες, τις στρεβλώσεις. Αυτό προσπαθήσαμε να προβλέψουμε ή να ελέγξουμε προετοιμάζοντας τους νέους οργανισμούς των υπουργείων. Αρχίσαμε από την αξιολόγησή των δομών τους, προχωρήσαμε στα σχέδια στελέχωσής τους, στο σχεδιασμό της  ανατοποθέτησης του προσωπικού στις νέες διευθύνσεις, περάσαμε μετά στη συγγραφή των περιγραμμάτων αποστολών και θέσεων πριν από την έκδοση των προεδρικών διαγραμμάτων που θα περιείχαν τους νέους οργανισμούς. Πρώτα δοκιμάσαμε στην πράξη την εφαρμοσιμότητα των νέων οργανογραμμάτων. Προχωρούσαμε  στου νέους κανονισμούς, δοκιμάζοντας τις αντιστάσεις  ή τις ελλείψεις τους σχεδίου μας.  ¨Όλα αυτά τα στάδια έλλειπαν στην διοικητική μας πρακτική μέχρι τώρα.

Είναι χαρακτηριστικό ότι μόλις ανέλαβα υπουργός Διοικητικής Μεταρρύθμισης παρέλαβα από τον Πρόεδρο της Βουλής ένα νομοσχέδιο έτοιμο με τους νέους Οργανισμούς όλων των υπουργείων, (επρόκειτο για μνημονιακή υποχρέωση)  και σε φωτοτυπία ένα  κείμενο 1200 σελίδων, έτοιμο προς ψήφιση. Δεν είχαν προηγηθεί βέβαια  εκθέσεις αξιολόγησης, ούτε σχέδια στελέχωσης ούτε οροφές θέσεων για κάθε διεύθυνση ούτε οργανογράμματα ούτε περιγράμματα και θέσεων και νέων διευθύνσεων. Ο νόμος από μόνος του θα επέφερε την πολυπόθητη αλλαγή στη διοίκηση και θα την έκανε και πιο ευέλικτη και πιο αποδοτική και πιο αποτελεσματική!!

Αυτή η αντίληψη για την μεταρρύθμιση κυριαρχούσε και κυριαρχεί ακόμη στον τόπο μας και αυτή πρέπει πάση θυσία να παραμεριστεί. Η θεοποίηση του νομοθετικού βολονταρισμού. Όλα μπορούν να διορθωθούν αρκεί να υπάρξει η κατάλληλη πολιτική βούληση και ο θεϊκός, μαγικός νόμος.

Επιτακτική ανάγκη μετάβασης από τη ρητορική  των  γενικόλογων εξαγγελιών στη διατύπωση συγκεκριμένων και εφαρμόσιμων προτάσεων  διαρθρωτικών αλλαγών.

Ακολουθώντας τη σοφή σύσταση του Δημήτρη Παπούλια που άντλησα από το βιβλίο του «Διαχειρίζομαι και αλλάζω, Ταυτοχρόνως και επειγόντως», επιδίωξα και επιδιώκω να μεταθέσω το βάρος της συζήτησης από τη ρητορική του πολιτικού λόγου και των  νομοθετικών μεταρρυθμίσεων στο επίπεδο της πρακτικής εφαρμογής τους, στην οργανωμένη διαχείριση των προετοιμασίας, του σχεδιασμού, της δοκιμασίας και της εφαρμογής τους. Το έκανα γιατί θεωρώ πρωταρχικής σημασίας την εξοικείωση του κοινού και των ειδικών με τον σχεδιασμό και την διαχείριση των δημόσιων πολιτικών και φυσικά με την τεχνική  μιας δημόσιας πολιτικής για τη διοικητική μεταρρύθμιση.

Η κοινή γνώμη  κατακλύζεται από γενικόλογες και κοινότοπες διακηρύξεις, που επαναλαμβάνονται συνεχώς, αφοριστικά ή καταγγελτικά, στον τύπο, στον πολιτικό και δημόσιο λόγο, για το φαύλο κράτος και την πελατοκρατεία ή  για το σπάταλο και υπερτροφικό κράτος και τους άχρηστους και επίορκους δημόσιους υπαλλήλους κλπ.

Ο τόπος δεν πάσχει από έλλειψη ιδεών και θεωριών για τα κακώς κείμενα  αλλά ούτε και από έλλειψη νόμων  για την αναδιάρθρωση της  διοίκησης ή για τους δημοσίους υπαλλήλους ή τους Προϊσταμένους. Πάσχει από πολυνομία και από την μη εφαρμογή ή ακριβέστερα από την μη εφαρμοσιμότητα των νόμων. Υποφέρει από ανούσια πολιτικολογία  και αυτάρεσκη  ιδεολογική κοκορομαχία. Και πάσχει από την γενικολογία και αοριστολογία, από λόγο αφόρητα ή αποκλειστικά ιδεολογικό. Καιρός να μάθουμε να συζητάμε τεκμηριωμένα και συγκεκριμένα. Και να μάθουμε να επεξεργαζόμαστε συγκεκριμένες και εφαρμόσιμες προτάσεις διαρθρωτικών αλλαγών στη δημόσια  διοίκηση.

Πολιτικό δίδαγμα: η πολιτική, δηλαδή το  politics, δεν πρέπει να  συγχέεται ή να υποκαθιστά τις  δημόσιες πολιτικές, δηλαδή τα public policies 

Eπεξεργάζομαι και προτείνω, ως πολιτικός ή ως υπουργός ή ως κόμμα συγκεκριμένη δημόσια πολιτική για τη διοικητική μεταρρύθμιση  σημαίνει ότι δεν αγνοώ  τη διάκριση ή  τη διαφορά που υπάρχει ανάμεσα στο ασκώ public policy από το κάνω politics, άλλο policy και άλλο politics. Στα ελληνικά οι όροι ταυτίζονται και δυστυχώς στην πράξη οι πολιτικοί συγχέουν τη διαμόρφωση και εφαρμογή μιας δημόσιας πολιτικής, π.χ για τα φάρμακα, με την καθημερινή προσωπική πολιτική του υπουργού με αφορμή ή γύρω από τα φάρμακα. Το χειρότερο είναι ότι σε ορισμένες περιπτώσεις η πολιτική και κυρίως η  πολιτικολογία και πολιτική επικοινωνία υποκαθιστούν τη δημόσια πολιτική, τα politics  απορροφούν και τελικά εξαφανίζουν  στις οθόνες των κινητών και των ipad κάθε είδους public policy. Η πολιτική (δημόσιες και πελατειακές σχέσεις, το πολιτικό κόστος, προσωπικές πολιτικές κλπ) μαζί με την πολιτική επικοινωνία έχουν ως πρακτικές ακυρώσει κάθε σοβαρά συζήτηση και προετοιμασία για την διαμόρφωση και άσκηση σοβαρής, τεχνοκρατικά επεξεργασμένης  και μακροπρόθεσμης δημόσιας πολιτικής Το παράδειγμα της κινητικότητας στην περίπτωση των διοικητικών υπαλλήλων των ΑΕΙ είναι χαρακτηριστικό. Το μέτρο της κινητικότητας γενικά προσφέρεται ως αντιπροσωπευτικό  παράδειγμα της κατάληξης που μπορεί να έχει μια μεταρρυθμιστική δράση, όταν δεν στηρίζεται σε μια στέρεη και άρτια προεργασία και εφαρμογή της δημόσιας πολιτικής  που εξαγγέλλεται.  

Κυβερνητική επιταγή: ο αποτελεσματικός συντονισμός του κυβερνητικού έργου, άνευ τούτου έστι  γενέσθαι

Η ανάληψη και άσκηση κυβερνητικών καθηκόντων απαιτεί  πολλά προτερήματα και μεγάλες αντοχές. Κυβερνώ, σημαίνει προνοώ και προγραμματίζω, καταστρώνω κυβερνητικές πολιτικές και όχι απλώς προσωπικές υπουργικές πολιτικές, συντονίζομαι και   συντονίζω τη δράση και τις αποφάσεις μου με τους άλλους υπουργούς και ακολουθώ πιστά την γενική κυβερνητική πολιτική.

Θα σταθώ σε ένα από όλα τα προηγούμενα, που φαίνεται πως είναι και ήταν ένα από τα πιο σοβαρά προβλήματα των ελληνικών κυβερνήσεων: στην ελλιπή ή και παντελή έλλειψη αποτελεσματικού συντονισμού των υπουργών και του υπουργικού έργου. Αυτό το σοβαρό έλλειμμα  επιδιώξαμε να καλύψουμε με τη δημιουργία, μετά από υπόδειξη της Ομάδας κρούσης για την Ελλάδα, της Γενικής Γραμματείας συντονισμού του κυβερνητικού έργου. Δυστυχώς και αυτός ο θεσμός δεν απέδωσε τους αναμενόμενους καρπούς: έμεινε γράμμα κενό. Ο φορέας του δεν ενστερνίστηκε ούτε ενσάρκωσε το θεσμικό ρόλο που ανέλαβε. Έτσι η κατάσταση παρέμεινε  τελματωμένη ως είχε:  κάθε υπουργείο παραμένει φέουδο ή τιμάριο του εκάστοτε υπουργού, κάθε υπουργός ασχολείται κατά πρώτο και κύριο λόγο με την προσωπική του πολιτική επιβίωση και ελάχιστα ενδιαφέρεται για τον συντονισμό και την συνολική απόδοση της κυβέρνησης.

Μια κυβέρνηση όμως που δεν συντονίζεται αποτελεσματικά παράγει κουτσό έργο και εν πάση περιπτώσει έργο που δεν έχει συνέχεια ούτε ρίζες. Και αυτό έχει άμεση αντανάκλαση στη διοίκηση, η οποία πάσχει από πολλά, αλλά κυρίως από παντελή αδυναμία να λειτουργήσει ως θεματοφύλακας της συνέχειας και της θεσμικής μνήμης της χώρας. Οι υπουργοί και οι κυβερνήσεις έρχονται παρέρχονται η διοίκηση παραμένει.

Από τότε που άσκησα υπουργικά καθήκοντα με βασανίζει ένα τραγικό  ερώτημα: μήπως η χώρα κυβερνιόταν πάντα και κυβερνιέται ακόμη προσωποπαγώς και τυχαία και άρα, αν δεν αλλάξουν ριζικά πρακτικές και νοοτροπίες χρόνιες, στρεβλές και έντονα προσωποπαγείς,   μήπως είναι τελικά  αβέβαιο αν  ποτέ θα αποκτήσει τη διοίκηση και την κυβέρνηση που χρειάζεται και απαιτούν οι καιροί. Η χώρα που δεν έχει θεσμική μνήμη και συνέχεια, δεν έχει ούτε σίγουρο ούτε προβλεπτό μέλλον.