Η Διοικητική αναδιάρθρωση - Πρόγραμμα Καλλικράτης: Μιά χωροταξική και γεωγραφική προσέγγιση

ΠΟΛΕΙΣ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ

#Η. Μπεριάτος.

Τμήμα Μηχανικών Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας.

Η εισήγηση επιχειρεί μια κριτική εξέταση των βασικών 'προτάσεων' του προγράμματος 'Καλλικράτης' από τη σκοπιά της πολιτικής γεωγραφίας και χωροταξίας καθώς και των τροποποιήσεων που έγιναν στο πλαίσιο της σημερινής οικονομικής και κοινωνικής κρίσης. Η εξέταση αυτή εκτός από τον έλεγχο της λειτουργικότητας και συνεκτικότητας του συστήματος, εστιάζεται κυρίως στην χωροταξική διάσταση του προγράμματος, με δεδομένη τη στενή σχέση και αλληλεπίδραση των διοικητικών δομών με το χώρο και τη χωρική ανάπτυξη γενικότερα (Μπεριάτος 2005). 

Τα θέματα που θίγονται άπτονται κυρίως της συνένωσης, οριοθέτησης και εσωτερικής δομής των εδαφικών οντοτήτων των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ (ιδιαίτερα στις νησιωτικές και ορεινές περιοχές) καθώς και της διοίκησης και διαχείρισης των μητροπολιτικών περιοχών, τα οποία θέματα δείχνουν πόσο σημαντικός είναι ο ρόλος που μπορεί να παίξει η διοικητική γεωγραφία και χωροταξία σε θέματα διοικητικής-εδαφικής αναδιοργάνωσης.

1.ΤΡΕΙΣ ΔΕΚΑΕΤΙΕΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΩΝ (1981-2011)

Τα τελευταία 30 χρόνια έχουν γίνει πολλές διοικητικές μεταρρυθμίσεις που αφορούν την αποκεντρωμένη διοίκηση και αυτοδιοίκηση με σημαντικές εδαφικές αναδιαρθρώσεις. Οι βασικότερες είναι: η σύσταση περιφερειακών οντοτήτων ως αποκεντρωμένων διοικητικών μονάδων του κράτους (Ν 1622/86), η δημιουργία δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης (Νόμοι 2218/94 και 2240/1994), η υποχρεωτική συγχώνευση των χιλιάδων πρωτοβάθμιων ΟΤΑ (Ν 2539/97), και άλλες δευτερεύουσας σημασίας. Ιδιαίτερη θέση και σημασία στις εδαφικές αυτές αναδιαρθρώσεις έχουν οι αλλαγές στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ οι οποίοι αποτελούν και τη βάση της διοικητικής πυραμίδας της χώρας

Αξίζει να παρατηρήσει κανείς ότι κατά την διάρκεια αυτής της πορείας για την λεγόμενη «ανακυττάρωση» των ΟΤΑ υπήρξαν αρκετές παλινδρομήσεις και δισταγμοί ανάμεσα σε δύο ζεύγη συνδυασμένων πολιτικών επιλογών: συνεργασία ή συνένωση /εθελοντική ή υποχρεωτική) που ιστορικά εξελίχθηκαν - ίσως όχι τυχαία- από τις πιο ανώδυνες πολιτικά επιλογές προς τις πιο επώδυνες. Υπήρξε δηλαδή μια σταδιακή μετάβαση από τις εθελοντικές μεταρρυθμίσεις συνεργασίας και συνένωσης των ΟΤΑ προς τις υποχρεωτικές. 

Στον πίνακα 1 παρουσιάζεται η εξέλιξη των αναδιαρθρώσεων των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ στην οποία φαίνεται σαφώς η σταδιακή (συμμετρική) μετάβαση από την προαιρετική συνεργασία στην προαιρετική συνένωση και στην συνέχεια στην υποχρεωτική συνεργασία και τέλος στην υποχρεωτική συνένωση με το πρόγραμμα «Καπποδίστριας». Αξίζει να σημειωθεί ότι η μόνη χωροταξική μελέτη που είχε γίνει σχετικά με το θέμα των συνενώσεων ήταν η μελέτη-πρόταση των οικιστικών ενοτήτων -ανοικτών πόλεων του τότε Υπουργείου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος-ΥΧΟΠ (πίνακας 1)

Πίνακας 1. Εξέλιξη των εδαφικών αναδιαρθρώσεων των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ

Α' ΥΧΟΠ 1983-84 Μελέτη -πρόταση

Οικιστικές ενότητες - αστικές και αγροτικές με στόχο την συνένωση των ΟΤΑ

(Ανοικτές πόλεις' 53+502=555 εκτός των μητροπολιτικών περιοχών Αθήνας- Θεσσαλονίκης)

Β' ΥΠΕΣ Νομοθετικές Ρυθμίσεις

1. Προαιρετική συνεργασία Ν 1416/84

(αναπτυξιακοί σύνδεσμοι: 573 μονάδες ονομαζόμενες 'γεωγραφικές ενότητες')

2. Προαιρετική Συνένωση Ν 1622/86

(περιοχές για συνένωση: 1151 μονάδες ονομαζόμενες 'γεωγραφικές περιοχές')

3. Υποχρεωτική Συνεργασία Ν 2218/94

(αναπτυξιακοί σύνδεσμοι: 492 μονάδες ονομαζόμενες 'συμβούλια περιοχής')

4. Υποχρεωτική συνένωση Ν 2539/97

(πρόγραμμα 'Καποδίστριας' δημιουργία 1033 νέων ΟΤΑ Δ+Κ)

5. Νέα υποχρεωτική συνένωση Ν 3852/2010

(πρόγραμμα 'Καλλικράτης' 325 νέοι ΟΤΑ- μόνο δήμοι)

Πηγή : ίδια επεξεργασία με βάση τη σχετική νομοθεσία

Στο τέλος, της πορείας αυτής, σε σύντομο σχετικά διάστημα, προέκυψε η τελευταία διοικητική μεταρρύθμιση με την κατάρτιση από το ΥΠΕΣΔΑ του προγράμματος «Καλλικράτης», με στόχο αυτό να θεσμοθετηθεί πριν τις προγραμματισμένες αυτοδιοικητικές εκλογές του 2010. Το νέο αυτό θεσμικό πλαίσιο για την τοπική και περιφερειακή αυτοδιοίκηση (νόμος 3852/2010 « Νέα αρχιτεκτονική της αυτοδιοίκησης και της αποκεντρωμένης διοίκησης») αποτελεί την δεύτερη μεγάλη χωρική-εδαφική (territorial) αναδιάρθρωση στην μεταπολιτευτική Ελλάδα, μόλις δώδεκα χρόνια μετά την πρώτη (πρόγραμμα «Καποδίστριας»). Στα επόμενα γίνεται μια συνοπτική κριτική του νόμου με έμφαση στην εδαφική -χωρική διάσταση των αλλαγών που επέφερε.

2. Ν. 3852/2010- ΧΩΡΙΚΗ ΔΟΜΗ ΚΑΙ ΚΛΙΜΑΚΑ ΤΩΝ ΠΡΩΤΟΒΑΜΙΩΝ ΟΤΑ

Κατ' αρχάς ως προς το ζήτημα των ουσιαστικών συμμετοχικών-δημοκρατικών διαδικασιών που ακολουθήθηκαν κατά την κατάρτιση και ψήφιση του νόμου θα πρέπει να τονιστεί ότι σε αντίθεση με τις μεταρρυθμίσεις των δεκαετιών του 80 και 90 όπου υπήρχε ικανός χρόνος για συμμετοχή και διαβούλευση των εμπλεκομένων πολιτικών και κοινωνικών φορέων και του κοινού, στην περίπτωση του 'Καλλικράτη' λόγω του 'επείγοντος' του πράγματος η όλη διαδικασία περιορίστηκε σε ασφυκτικά- για τέτοιο εγχείρημα- χρονικά όρια. Το βασικό ερώτημα που τίθεται είναι αν υπήρχε και σε ποιο βαθμό πραγματική ανάγκη για μια νέα μεταρρύθμιση στο πεδίο αυτό στην συγκεκριμένη περίοδο. Μια πρώτη απάντηση μπορεί να δοθεί τόσο από την λογική ανάλυση του περιεχομένου του νόμου όσο και από την εμπειρία εφαρμογής του, η οποία, παρά το μικρό χρονικό διάστημα ισχύος του, είναι αρκετά ενδεικτική των δυνατοτήτων και των προοπτικών του. Μια παράμετρος που πρέπει να εξεταστεί εδώ είναι η σύγκριση με τα βασικά μεγέθη του συστήματος των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ (έκταση και πληθυσμός) άλλων ευρωπαϊκών χωρών. Στον πίνακα 2 όπου παρουσιάζονται τα βασικά αυτά μεγέθη σε διάφορα κράτη, παρατηρούμε ότι οι μέσοι όροι είναι ήδη αρκετά υψηλοί για την Ελλάδα από την εποχή του προγράμματος 'Καποδίστριας' ενώ με το πρόγραμμα 'Καλλικράτης' γίνονται ακόμα ψηλότεροι   (406 τ.χ. έκταση και 33735 κάτοικοι) και υπερβαίνουν κατά πολύ το μέσο όρο της EE που είναι 49 τετραγωνικά χιλιόμετρα. και 5630 κάτοικοι! (CCRE-DEXIA (2011). Η Ελλάδα κατέχει τώρα, επί 27 χωρών της EE, την ένατη θέση στην έκταση και την έβδομη σε πληθυσμό. Άρα δεν μπορεί κανείς να ισχυριστεί ότι ο λόγος ήταν η υστέρηση σε σχέση με τα ισχύοντα στην Ευρώπη και ειδικά στη Μεσόγειο όπου με την εξαίρεση της Πορτογαλίας όλες οι άλλες χώρες δεν ακολούθησαν το μοντέλο των μεγάλων συνενώσεων των βορειο-ευρωπαϊκών χωρών.

Πίνακας 2. Μέγεθος πρωτοβάθμιων (ΟΤΑ) στις χώρες της E. Ένωσης

Χώρα ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΕΝΩΣΗΣ	Αριθμός ΟΤΑ Χώρας	Μ.Ο. Επιφάνειας ΟΤΑ (τ.χ.)	Μ.Ο. πληθυσμού ΟΤΑ
Αυστρία	2.357 (LAU 2)	36	3.560
Βέλγιο	589	52	18.480
Βουλγαρία	264	420	28.540
Κύπρος	525	18	1.531
Τσέχικη Δημοκρατία	6.249	13	1.680
Δανία	98	440	56.590
Εσθονία	226	200	5.930
Φιλανδία	336	1.006	15.960
Γαλλία	36.697	17	1.770
Γερμανία	11.553(LAU 2)	31	7.080
Ελλάδα	Καποδίστριας 1033 Καλλικράτης 325	128 406	10.590 33.735
Ουγγαρία	3.177 (LAU 2)	29	3.150
Ιρλανδία	114	612	39.260
Ιταλία	8.094	37	7.470
Λεττονία	119 (LAU 2)	543	18.820
Λιθουανία	60	1088	54.780
Λουξεμβούργο	106 ((LAU 2)	24	4.780
Μάλτα	68	5	6.120
Κάτω Χώρες	418	99	39.740
Πολωνία	2.479	126	15.400
Πορτογαλία	308 (LAU 1)	299	34.540
Ρουμανία	3.181 (LAU 2)	75	6.740
Σλοβακία	2.930	17	1.850
Σλοβενία	210	97	9.760
Ισπανία	8.116 (LAU2)	62	5.680
Σουηδία	290	1552	32.340
Ηνωμένο Βασίλειο	406	601	152.680

Πηγή : CCRE-DEXIA (2011) και ιδία επεξεργασία (στοιχεία για Ελλάδα από την ΕΛΣΤΑΤ)

Περαιτέρω, μια κριτική προσέγγιση των διατάξεων του νέου θεσμικού πλαισίου πρέπει να λάβει υπ' όψιν της την σημερινή οικονομική και κοινωνική κρίση. Από μια πρώτη εξέταση του κειμένου του νόμου, διαφαίνεται ότι η επιλεγείσα ρύθμιση για τις (υπερβολικές;) συγχωνεύσεις, όπως και οι ρυθμίσεις για τις ορεινές, νησιωτικές και μητροπολιτικές περιοχές, δεν έγινε με όρους λειτουργικής βιωσιμότητας αλλά με όρους εξοικονόμησης πόρων με αφορμή (πρόσχημα;) την οικονομική κρίση. Συνέπεια του γεγονότος αυτού είναι η ελλειπτική αναφορά σε κρίσιμα ζητήματα αρμοδιοτήτων και διαδικασιών ώστε να λειτουργήσει τουλάχιστον επαρκώς η νέα αυτοδιοίκηση και διακυβέρνηση. Άλλωστε το επιχείρημα για όλο και μεγαλύτερους ΟΤΑ και άρα οικονομικά βιώσιμους δεν ευσταθεί διότι και οι μεγάλοι και κατά τεκμήριο ισχυροί δήμοι είναι επίσης υπερχρεωμένοι όπως οι μικροί και αδύνατοι. Και επίσης στην προκειμένη περίπτωση δεν υπήρξε καμία μελέτη που να αποδεικνύει την ανάγκη νέων συγχωνεύσεων πλην μιας σύντομης αξιολόγησης και προβληματισμού για την τότε υπάρχουσα κατάσταση, που είχε γίνει στο πλαίσιο μελέτης του Ινστιτούτου Τοπικής Αυτοδιοίκησης της ΚΕΔΚΕ (ΚΕΔΚΕ-ΙΤΑ 2008) που χρησίμευσε και ως πηγή για την αιτιολογική έκθεση του νόμου.

Πιο συγκεκριμένα η νέα οργανωτική δομή των Καλλικρατικών δήμων αποδεικνύεται εξαιρετικά δύσκαμπτη και με προβληματική χωρική συνοχή (Δουκάκης 2012). Αυτό φαίνεται από τη μέχρι σήμερα λειτουργία των πολυπληθών δημοτικών συμβουλίων τα οποία αδυνατούν να λειτουργήσουν. Επί πλέον καθιερώνονται νέες επιτροπές και συμβούλια που ως θεσμοί μπορεί να είναι θεωρητικά σωστοί αλλά στην πράξη αποδεικνύονται δυσλειτουργικοί. Η αδυναμία αυτή επιτείνεται και από την ύπαρξη των οργάνων των δημοτικών και τοπικών κοινοτήτων. Θα μπορούσε κανείς να ισχυριστεί ότι και οι όροι 'δημοτική κοινότητα' και 'τοπική κοινότητα' που επιλέχθηκαν αντί του όρου 'δημοτικό διαμέρισμα' είναι άστοχοι στο βαθμό που δημιουργούν σύγχυση με το παλιό καθεστώς παρά το επιχείρημα της σημειολογικής σύνδεσης της λέξης 'κοινότητα' με την ελληνική αυτοδιοικητική παράδοση. Πολύ περισσότερο που οι κοινότητες ως ονομασία των μικρών πρωτοβάθμιων ΟΤΑ καταργήθηκαν εντελώς 'συνταγματική αδεία'.

Γενικά όπως έχει δείξει η μέχρι σήμερα εμπειρία, η εσωτερική διοικητική και εδαφική δομή των Καλλικρατικών δήμων, η οποία προβάλλεται ως θετικό στοιχείο που προάγει την λεγόμενη ενδοδημοτική ή απλώς δημοτική αποκέντρωση, δεν ικανοποιεί τις ανάγκες για τις οποίες έγινε. Η δυσκαμψία και πολυπλοκότητα του συστήματος γίνεται φανερή από τον καθορισμό των εκλογικών περιφερειών (απόρροια του μεγάλου μεγέθους) και τον τρόπο εκλογής των αιρετών, μέχρι την διακυβέρνηση του δήμου από τα διάφορα εκτελεστικά και γνωμοδοτικά όργανα. Ο 'Καλλικράτης' διατηρώντας τις εδαφικές οντότητες της προηγούμενης διαίρεσης επαύξησε τα εσωτερικά επίπεδα ιεραρχικής οργάνωσης με αποτέλεσμα τον κορεσμό του συστήματος. Πρόκειται για μια αυτοδιοικητική 'ματριόσκα', μία 'τηλεσκοπική' δομή εδαφικών-διοικητικών οντοτήτων η οποία δυσχεραίνει την οριζόντια επικοινωνία μεταξύ των οργάνων και άρα την ταχύτητα λήψης αποφάσεων.

Η δημοτική αποκέντρωση, πέρα από την δυνατότητα της αποκεντρωμένης άσκησης αρμοδιοτήτων και παροχής δημοτικών υπηρεσιών, έχει στόχο την πραγμάτωση της κοινωνικής συμμετοχής μέσω δημοκρατικών διαδικασιών. (Κατσούλης 2011). Ο στόχος αυτός όμως δεν είναι εφαρμόσιμος λόγω της 'απομάκρυνσης' -περισσότερο ψυχολογικής και λιγότερο γεωμετρικής- της τοπικής εξουσίας από τους δημότες και επίσης λόγω της υποκειμενικής και αντικειμενικής αδυναμίας διάδοσης και χρήσης των νέων διαδικτυακών μέσων επικοινωνίας.

3. ΝΗΣΙΩΤΙΚΕΣ, ΟΡΕΙΝΕΣ ΚΑΙ ΜΗΤΡΟΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΠΕΡΙΟΧΕΣ

Ως προς τις ειδικές κατηγορίες χώρου (νησιωτικές, ορεινές, μητροπολιτικές περιοχές) οι καινοτομίες του Καλλικράτη παρά την πολιτική ρητορική και τις εντυπώσεις που δημιουργήθηκαν, ήσαν σχετικά φτωχές και λιγότερο σημαντικές από τις αναμενόμενες.

Στο θέμα των νησιών το πρόβλημα εντοπίζεται στον μηχανιστικό και προκρούστειο κανόνα «ένα νησί ένας δήμος» (με επιλεκτικές όμως εξαιρέσεις) που τέθηκε χωρίς πληθυσμιακά ή άλλα κριτήρια παρά τα αντιθέτως λεγόμενα στην αιτιολογική έκθεση του Νόμου. Έτσι εκτός από την Κρήτη που αποτελεί την πρώτη εξαίρεση - δικαιολογημένη βέβαια επειδή αποτελεί περιφέρεια από μόνη της- υπάρχουν πολλά μικρά κατοικημένα νησιά ή ομάδες μικρών νησιών (όπως τα Διαπόντια, κλπ) που δεν έγιναν δήμοι αλλά υπήχθησαν στο δήμο του γειτονικού μεγαλύτερου νησιού παρόλο που ο πληθυσμός και μέγεθός τους είναι της ίδιας κλίμακας με τον πληθυσμό των νησιών που είναι δήμοι (π.χ. Παξοί - Αντίπαξοι). Ακόμα περισσότερο η Σίκινος με 238 κατοίκους η Φολέγανδρος με 667, η Ανάφη με 273, τα Ψαρά με 422, οι Δειψοί με 698 και άλλα μικρά νησιά, που πριν ήσαν κοινότητες, αναγνωρίζονται πλέον ως δήμοι ενώ η Ερείκουσα με 698 ή οι Οθωνοί με 663 δεν ευτύχησαν να θεωρηθούν ως τέτοιοι (ΦΕΚ 1292/Β /2010/ΥΑ45892).

Πιο σοβαρό πρόβλημα εντοπίζεται στα μεσαία ή μεγάλα για την Ελλάδα νησιά που έχουν σύνθετη και πολυσχιδή γεωγραφική, οικιστική και διοικητική δομή (Δέσβος, Ρόδος Κέρκυρα, Χίος, Κεφαλονιά, Ζάκυνθος, Λευκάδα, Σάμος, Δήμνος). Εδώ, σε συνδυασμό και με το πολυπληθές του δημοτικού συμβουλίου δημιουργούνται πρόσθετες δυσκολίες από την αδυναμία ελέγχου και άσκησης των δημοτικών αρμοδιοτήτων σε όλες τις περιοχές κάθε νησιού καθώς επίσης και από την χαμηλή απόδοση των συμμετοχικών διαδικασιών τις οποίες οι πολίτες δεν στηρίζουν όπως ίσως θα ανέμενε ο νομοθέτης. Ένας βασικός λόγος που οδηγεί στις συμπεριφορές αυτές και γενικά στις παρατηρούμενες δυσλειτουργίες, είναι η αίσθηση της χαμένης ταυτότητας του τόπου (πρώην δήμου) που βιώνουν οι κάτοικοι κωμοπόλεων και περιοχών με αξιόλογο ιστορικό παρελθόν. Ζ αίσθηση αυτή επιτείνεται και από τις καταργήσεις υπηρεσιών (εφορίες, ταχυδρομεία, τράπεζες) και μεταφοράς τους στις πρωτεύουσες των νέων δήμων στο πλαίσιο εξοικονόμησης(;) πόρων.

Τελικά ο νομοθέτης διατηρεί την εδαφική δομή του Καποδιστριακού συστήματος ενώ προσπαθώντας να εφαρμόσει μια πιο αναλογική εκπροσώπηση των πρώην δημοτικών διαμερισμάτων (δημοτικές και τοπικές κοινότητες) και ταυτόχρονα πριμοδοτώντας επιλεκτικά τα νησιά, φθάνει στο σημείο να δημιουργεί ανισότητες και χωρικές αδικίες στο χαμηλό επίπεδο όπου οι απόλυτοι αριθμοί έχουν ιδιαίτερο βάρος. Για παράδειγμα το νησί Καστός της περιφερειακής ενότητας Λευκάδας, με πληθυσμό 120 κατοίκους, εκπροσωπείται με πενταμελές συμβούλιο επειδή είναι Δημοτική κοινότητα (λόγω ύπαρξης ενός μόνου ΟΤΑ σε ολόκληρο το νησί). Αντίθετα, η τοπική κοινότητα Κατωμερίου με 492 κατοίκους (> 300) που υπάρχει στο διπλανό νησί Μεγανήσι εκπροσωπείται με τριμελές συμβούλιο ενώ η τοπική κοινότητα Βαθέος πάλι στο Μεγανήσι με 145 κατοίκους (< 300), διαθέτει μόλις έναν εκπρόσωπο (ΦΕΚ 87Α/Ν.3852/2010 άρθρα 2 και 8).

Για τις ορεινές περιοχές, όπως αυτές εκφράζονται μέσω των διοικητικών μονάδων των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ ο Καλλικράτης, προβλέπει μια σημαντική μείωση αν όχι εξαφάνιση. Για τον καθορισμό τους δεν λαμβάνονται υπ' όψιν τα βασικά κριτήρια (υψόμετρο, κλίσεις εδάφους, ανάγλυφο, απομόνωση, μειονεκτικότητα κλπ). Οι ορεινοί δήμοι απλώς ορίζονται ονομαστικά στο νόμο ως τέτοιοι. Ο συμβατικός αυτός ορισμός, δηλαδή με τρόπο αυθαίρετο και χωρίς κριτήρια, δημιουργεί φυσικά πλασματικές καταστάσεις. Δεν ακολουθούνται τα κριτήρια της πρώην Εθνικής Στατιστικής Υπηρεσίας (τώρα ΕΛΣΤΑΤ) η οποία χρησιμοποιεί ένα συνδυασμό υψομέτρου και μορφολογίας του αναγλύφου για να κατατάξει τους οικισμούς και τις γεωγραφικές περιοχές καθώς και τις διοικητικές διαιρέσεις σε ορεινές ημιορεινές και πεδινές.

Με βάση το Νόμο 3852/2010 άρθρο 1, οι ορεινοί Καλλικρατικοί δήμοι ορίζονται ανά περιφερειακή ενότητα (πρώην νομό) και αριθμούν συνολικά τους 31, ήτοι το 9.5% του αριθμού των δήμων. Βρίσκονται σε 20 Περιφερειακές Ενότητες (ΠΕ) -όλες ηπειρωτικές- οι οποίες διαθέτουν στην πλειοψηφία τους από έναν ή δύο το πολύ ορεινούς δήμους εκτός από τις Π.Ε. Ιωαννίνων και Χανίων που έχουν 5 και 3 αντιστοίχως. Αξίζει να σημειωθεί εδώ ότι ανάμεσα σε αυτές τις ΠΕ δεν περιλαμβάνονται εκείνες της Ροδόπης, Φωκίδας, Κοζάνης και άλλες οι οποίες είναι κατ' εξοχήν ορεινές περιοχές. Οι ορεινοί δήμοι καταλαμβάνουν συνολικά έκταση ίση με το 10% περίπου της έκτασης της χώρας (13.572 τ.χ.) όταν ο πραγματικός ορεινός χώρος με βάση τα κριτήρια της ΕΛΣΤΑΤ φθάνει το 42% γεγονός που δημιουργεί μια τεράστια διάσταση ανάμεσα στα συμβατικά και το πραγματικά μεγέθη .Από την άλλη πλευρά, σύμφωνα πάντα με τη στατιστική υπηρεσία και την απογραφή του 2001 οι ορεινοί Καποδίστριακοί ΟΤΑ αντιπροσώπευαν την πλειοψηφία του συνόλου των δήμων και της έκτασης της ελληνικής επικράτειας. Είναι φανερό ότι, με την αύξηση του μεγέθους των ΟΤΑ μειώνεται η ακρίβεια και η λεπτομέρεια στον καθορισμό των ορεινών περιοχών εφ' όσον ως χωρική μονάδα λαμβάνεται ο νέος μεγαλύτερος δήμος και όχι ένα υποσύνολό του. Δεν μειώνεται όμως η συνολική έκταση του ορεινού χώρου διότι, τα τιθέμενα κριτήρια της ΕΛΣΤΑΤ εφαρμοζόμενα σε μεγαλύτερες διοικητικές μονάδες αυξάνουν μάλλον την συνολική επιφάνεια διότι συμπαρασύρουν και μη ορεινές περιοχές που ανήκουν στον ίδιο δήμο.

Επιπλέον στο νησιωτικό χώρο σύμφωνα με τον Ν3852/10, δεν καθορίζονται καθόλου ορεινοί δήμοι αν και όλα σχεδόν τα ελληνικά νησιά είναι ορεινά. Ο νομοθέτης θεωρεί ότι επειδή κάθε νησί έγινε ένας δήμος η νησιωτικότητα καλύπτει την ορεινότητα. Αυτό όμως δεν εκφράζει την πραγματικότητα διότι υπάρχουν πολιτικές ( όπως η περιβαλλοντική γεωργική κλπ) για τις οποίες πρέπει να υπάρξει διαφοροποίηση των παράκτιων και πεδινών νησιωτικών περιοχών από τις ορεινές, τουλάχιστον στα μεγάλα νησιά. Οι ιδιότητες της νησιωτικότητας και ορεινότητας δεν ταυτίζονται ούτε αλληλοκαλύπτονται πάντα. Το ζήτημα μπορεί να αντιμετωπιστεί αν ληφθούν ως χωρικές μονάδες 'μέτρησης' της ορεινότητας τουλάχιστον οι δημοτικές ενότητες του Καλλικράτη που αντιστοιχούν στους συν-ενωθέντες καποδιστριακούς δήμους πράγμα που θα οδηγήσει στην αναθεώρηση του συστήματος.

Σε ότι αφορά τώρα τη διαχείριση, οργάνωση των μητροπολιτικών περιοχών πρέπει να τονιστεί εξ αρχής ότι καμία από τις διοικητικές μεταρρυθμίσεις δεν επεχείρησε να αντιμετωπίσει ουσιαστικά το ζήτημα της διακυβέρνησης των δυο μητροπολιτικών περιοχών Αθήνας και Θεσσαλονίκης ούτε και των μεγάλων πολεοδομικών συγκροτημάτων (Πάτρας, Ηρακλείου Κρήτης, Βόλου κλπ). Πρέπει επίσης να σημειωθεί εδώ ότι τις προηγούμενες δεκαετίες έγιναν νομοθετικές ρυθμίσεις οι οποίες φαινομενικά μόνο συσχετίζονται με την αντιμετώπιση της διαχείρισης των μητροπολιτικών περιοχών όπως για παράδειγμα ο θεσμός της δευτεροβάθμιας (νομαρχιακής) αυτοδιοίκησης (Νόμος 2218/94). Με αφορμή το νόμο αυτό θεσμοθετήθηκε για την μητροπολιτική περιοχή των Αθηνών (όχι όμως και για τη αντίστοιχη της Θεσσαλονίκης) η λεγόμενη ενιαία νομαρχιακή αυτοδιοίκηση Αθηνών με επικεφαλής πρόεδρο (υπερνομάρχη) που περιελάμβανε τις δύο τότε υφιστάμενες νομαρχίες Αθηνών και Πειραιώς. Όμως, αν και τα όρια της περιοχής αρμοδιότητας της νέας αυτοδιοικητικής οντότητας ταυτίζονταν περίπου με την έκταση της μητροπολιτικής περιοχής (stricto sensu) και η εκλογή των οργάνων (προέδρου και συμβουλίου) ήταν άμεση (υπήρχε δηλαδή πλήρης πολιτική νομιμοποίηση), οι αρμοδιότητες που δόθηκαν σ' αυτά τα όργανα ήσαν εντελώς διακοσμητικές.

Σε ότι αφορά τον Καλλικράτη, στο μέρος Ε' του νόμου 3852/2010 με τίτλο «Μητροπολιτική περιφέρεια» (άρθρα 210-213) προβλέπονται κατά τρόπο αποσπασματικό τα εξής: Στο άρθρο 2ΐ0 με τίτλο «μητροπολιτικές λειτουργίες» ορίζονται (διοικητικά) ως μητροπολιτικές περιοχές η περιφέρεια Αττικής και η περιφερειακή ενότητα Θεσσαλονίκης της περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας οι οποίες ασκούν και αρμοδιότητες μητροπολιτικού χαρακτήρα οι οποίες αντιστοιχούν σε λειτουργίες που αφορούν τους τομείς α) περιβάλλοντος και ποιότητας ζωής, β) χωρικού σχεδιασμού και αστικών αναπλάσεων, γ) μεταφορών και συγκοινωνιών, δ) πολιτικής προστασίας και ασφαλείας ο οποίες (λειτουργίες) υπερβαίνουν τα διοικητικά όρια των δήμων. Στη συνέχεια απαριθμούνται και εξειδικεύονται οι αρμοδιότητες για κάθε τομέα ξεχωριστά. Στην επιλογή και απαρίθμηση των λειτουργιών δεν διαφαίνεται κάποια ορθολογική κατηγοριοποίηση. Η επιλογή μοιάζει να είναι τυχαία και άτολμη αφού από τη μια πλευρά δίδονται ανώδυνες (soft) αρμοδιότητες όπως η εκπόνηση κυκλοφοριακών μελετών ή ο συντονισμός φορέων και από την άλλη λεπτομερειακές αρμοδιότητες όπως ο εξωτερικός χρωματισμός των ταξί...

Στο άρθρο 211 γίνεται -όχι επαρκώς δικαιολογημένα- ειδική αναφορά μόνο για τη διαχείριση των στερεών αποβλήτων της μητροπολιτικής περιφέρειας Αττικής μέσω ενός νέου ειδικού διαβαθμιδικού συνδέσμου (αποτελούμενου από όλους τους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ και την Περιφέρεια Αττικής). Αντιθέτως για την περιοχή Θεσσαλονίκης δεν αναφέρεται κάποια ανάλογη διευθέτηση. Σημειωτέον ότι στις αρμοδιότητες του άρθρου 210 οι οποίες υποτίθεται ότι αφορούν και τις δυο περιοχές (Αττική και Θεσσαλονίκη) περιλαμβάνεται και «ο σχεδιασμός της διαχείρισης στερεών αποβλήτων σε επίπεδο περιφέρειας».

Στα άρθρο 212 και 213 γίνεται ειδική αναφορά στην οργάνωση των μητροπολιτικών περιοχών η οποία διαφέρει στις δυο περιοχές. Και στις δυο όμως η διαχείριση των λειτουργιών γίνεται αποκλειστικά από όργανα της δευτεροβάθμιας περιφερειακής αυτοδιοίκησης. Απουσιάζουν αισθητά οι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ όταν η πρακτική σε διεθνές επίπεδο είναι οι μητροπολιτικές περιοχές να διοικούνται από ειδικά όργανα που είτε εκλέγονται άμεσα από τους πολίτες είτε προέρχονται από τους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ. Ακόμη, δεν υπάρχει κάποια μνεία για την συμμετοχή των κοινωνικών και παραγωγικών φορέων ως προϋπόθεση για την πραγμάτωση της 'μητροπολιτικής διακυβέρνησης'.

Με τη ρύθμιση του Καλλικράτη η μητροπολιτική αρχή είναι ενσωματωμένη στην περιφερειακή αυτοδιοίκηση σε σημείο που διερωτάται κανείς γιατί να υπάρχει ορισμός ξεχωριστών οργάνων και να μην αναλάβουν τις αρμοδιότητες οι θεματικές επιτροπές του Περιφερειακού  Συμβουλίου) για να διεκπεραιώσουν τις μητροπολιτικές υποθέσεις.

Εξάλλου ο ίδιος ο νόμος ορίζει πως η λειτουργία της μητροπολιτικής επιτροπής Θεσσαλονίκης γίνεται σε αναλογία με τα όσα ισχύουν για την οικονομική επιτροπή! (άρθρο 213 παραγ.3). Στο σημείο αυτό αξίζει επίσης να σημειωθεί ότι ενώ οι τέσσερις πενταμελείς (μητροπολιτικές) επιτροπές της Περιφέρειας Αττικής έχουν πρόεδρο έναν αντιπεριφερειάρχη και είναι γνωμοδοτικές, η μοναδική δεκαπενταμελής μητροπολιτική επιτροπή της περιφερειακής ενότητας Θεσσαλονίκης έχει πρόεδρο και αντιπρόεδρο συμβούλους και είναι αποφασιστικής αρμοδιότητας κατ' αναλογία με το περιφερειακό συμβούλιο πλην όμως το έργο της συντονίζεται από τον αντιπεριφερειάρχη Θεσσαλονίκης.

Παραμένει επίσης αδιευκρίνιστο το θέμα πως και από ποια αρχή θα ασκούνται οι υπόλοιπες λειτουργίες μητροπολιτικού χαρακτήρα που δεν περιλαμβάνονται στον κατάλογο του άρθρου 210 αλλά είναι σημαντικές από άποψη χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού όπως η διοίκηση των φορέων των μέσων μαζικής μεταφοράς η των φορέων ύδρευσης - αποχέτευσης όπως η ΕΥΔΑΠ για την Αθήνα. Τέλος ο νομοθέτης δεν ασχολείται καθόλου με το θέμα της χωροταξικής οριοθέτησης των μητροπολιτικών περιοχών, αλλά λαμβάνει ως βάση την υπάρχουσα διοικητική διαίρεση. Αυτό είναι ανορθολογικό στο βαθμό που υπάρχουν αρκετές απόψεις, έρευνες και μελέτες για διαφορετική οριοθέτηση (π.χ. βάσει ορίων των Ρυθμιστικών Σχεδίων, των Λειτουργικών Αστικών Περιοχών κλπ). Έτσι στη Θεσσαλονίκη της οποίας η άμεση επιρροή ασκείται σε όλες τις όμορες περιφερειακές ενότητες και όχι μόνο στην οικεία περιφερειακή ενότητα (πρώην νομός Θεσσαλονίκης), τα πραγματικά όρια της μητροπολιτικής περιοχής είναι διαφορετικά και δεν ταυτίζονται με εκείνα της Π. Ενότητας.

4.ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ : Η ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ;

Με βάση τα προαναφερθέντα διαπιστώνεται ότι ο νόμος 3852/2010 αστόχησε ως προς τον καθορισμό των νησιωτικών και ορεινών δήμων και επίσης, παρά την ύπαρξη πληθώρας γνώσεων από μελέτες και έρευνες, εισήγαγε, στην καλύτερη περίπτωση, μια βεβιασμένη και εν πολλοίς ανορθολογική προσέγγιση του θεσμού της μητροπολιτικής διοίκησης και διακυβέρνησης. Τέλος ασχολήθηκε, ως μη όφειλε, με νέες συνενώσεις πρωτοβάθμιων ΟΤΑ (οι οποίες δημιούργησαν περισσότερα προβλήματα από όσα επεχείρησαν να λύσουν) τη στιγμή που δεν υπήρχε κανένας λόγος και καμία ανάγκη προς τούτο εκτός από την κακώς εννοούμενη εξοικονόμηση πόρων. Αντιθέτως, επειδή υπήρχε μεγάλη πίεση χρόνου λόγω των αυτοδιοικητικών εκλογών του 2010 έπρεπε να γίνουν οι ελάχιστες αλλαγές.

Ειδικότερα, οι συνενώσεις, παρά το ότι υπήρχε θέμα για κάποιες από αυτές, που δεν έγιναν με τον Καποδίστρια, δεν ήταν η προτεραιότητα του καιρού. Εκείνο που πραγματικά χρειάζονταν πρωτίστως οι υπάρχοντες καποδιστριακοί δήμοι το 2009-10 ήταν η βελτίωση των εσωτερικών διοικητικών λειτουργιών και πολιτικών διαδικασιών τους καθώς και ο έλεγχος και η βιώσιμη χωρική ανάπτυξη της εδαφικής τους επικράτειας τους μέσω του πολεοδομικού και χωροταξικού σχεδιασμού, που απουσίαζε και απουσιάζει δραματικά μέχρι και σήμερα, λόγω ελλειμμάτων πολιτικής σε επιτελικό και κυβερνητικό επίπεδο. Μάλιστα οι συνενώσεις δυσχέραναν την πορεία εκπόνησης και εφαρμογής των τοπικών χωροταξικών σχεδίων (ΣΧΟΟΑΠ) λόγω αλλαγής κλίμακας της περιοχής μελέτης, δηλαδή του νέου ΟΤΑ. Αισθητό ήταν και εδώ το έλλειμμα συνεργασίας μεταξύ των συναρμοδίων υπουργείων δηλαδή του ΥΠΕΚΑ και ΥΠΕΣΔΑ σε κρίσιμες στιγμές για το πρόγραμμα σχεδιασμού. Κατά συνέπεια αν στον Καποδίστρια η συνένωση των 6000 περίπου ΟΤΑ σε 1033 ήταν απαραίτητη προϋπόθεση για την συνολική αναβάθμισή τους, στον Καλλικράτη αντιθέτως, ο χωρικός σχεδιασμός, η πολιτική, διοικητική και οικονομική αναβάθμιση των 1033 ΟΤΑ θα έπρεπε να ήταν η αναγκαία προϋπόθεση για την όποια μετέπειτα εδαφική αναδιοργάνωσή τους. Προς τι λοιπόν η μεταρρύθμιση; Πάντως όχι για την αναδιάρθρωση (συγχώνευση) των ΟΤΑ.

Οι παραπάνω αστοχίες του Καλλικράτη αποδεικνύονται και από την ανάγκη τροποποίησης δεκάδων διατάξεων του νόμου από τις πρώτες εβδομάδες ισχύος του, για λόγους τυπικών και ουσιαστικών λαθών που δείχνουν ότι δεν μελετήθηκε επαρκώς και έχει ανάγκη συνολικής επανεξέτασης. Το μόνο θετικό στοιχείο του νόμου που πρέπει να πιστωθεί στην τότε πολιτική ηγεσία και που έτυχε γενικής αποδοχής στην κεντρική του σύλληψη και ιδέα (διότι στις λεπτομέρειες υπάρχουν και εκεί προβλήματα) είναι η δημιουργία της αιρετής -νομιμοποιημένης πολιτικά- περιφερειακής αρχής ως δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης της χώρας. Ένας θεσμός που έλλειπε και αναμενόταν από όλους τους ενδιαφερόμενους φορείς στο εσωτερικό αλλά και στην Ευρωπαϊκή Ένωση όπου η Ελλάδα αποτελούσε μέχρι πρότινος εξαίρεση στο θέμα αυτό.