Η διακυβέρνηση θέλει επισκευή. Γιατί οι θεσμοί στην Ελλάδα είναι πηγή υστέρησης και αστάθειας

 Του Πάνου Καζάκου, NEA, 23.4.12

Ερευνα του ιδρύματος Bertelsmann πριν από το Μνημόνιο «μέτρησε» την ικανότητα των κυβερνήσεων... να κυβερνούν αποτελεσματικά (capacity to manage). Η έρευνα διεξήχθη σε τριάντα χώρες του ΟΟΣΑ και κατέταξε την Ελλάδα τελευταία, πίσω ακόμα και από την Τουρκία, την Πολωνία, την Τσεχία και την Ιταλία. Σύμφωνα με την έκθεση που θα έπρεπε να είχε λειτουργήσει ως σήμα συναγερμού, η «κυβέρνηση» (ως θεσμός) γενικά

• - είχε μικρή ικανότητα να σχεδιάζει στρατηγικά (σε αντίθεση με τακτικές κινήσεις), 
• - υποτιμούσε την επιστημονική συμβουλή και γνώση, 
• - δεν αξιολογούσε τις επιπτώσεις των νομοθετημάτων, 
• - δεν είχε εσωτερική συνοχή, αφού η ενδοκυβερνητική συνεργασία ήταν (και είναι) προβληματική, πράγμα που βιώνουμε καθημερινά πλέον.

Καθώς τελειώνει το δεύτερο έτος στον αστερισμό των Μνημονίων, γίνεται ολοένα και πιο συνειδητό ότι το σύστημα διακυβέρνησης ήταν και παραμένει αναποτελεσματικό και βρίσκεται σε κρίση νομιμοποίησης, παρά μερικές θεσμικές αλλαγές που προωθούνται υπό εξωτερική πίεση.

Στους θεσμούς διακυβέρνησης εντοπίζονται σημαντικές διαφορές ανάμεσα σε ανεπτυγμένες και λιγότερο ανεπτυγμένες χώρες. Η υπόθεση που κάνουμε, σε συμφωνία με σχετικές θεωρητικές οπτικές, είναι ότι επηρεάζουν την αποτελεσματικότητα του κράτους και τις οικονομικές επιδόσεις μιας χώρας («οι θεσμοί μετρούν»). Είναι πηγή ανάπτυξης ή υστέρησης και αστάθειας. Αυτό ισχύει ακόμα και με τη στενή έννοια που χρησιμοποιούμε τον όρο εδώ, δηλαδή ως ένα σύνολο οργανωτικών δομών και τυπικών διαδικαστικών κανόνων.

Οι τυπικοί θεσμοί διακυβέρνησης έχουν, πιθανόν, μεγαλύτερη σημασία από τις ίδιες τις οικονομικές πολιτικές: Οπως έγραφε ο Ντάνι Ρόντρικ (εδώ σε ελεύθερη απόδοση), καλές πολιτικές πρέπει να υποστηρίζονται από καλούς θεσμούς, ενώ κακοί θεσμοί υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα καλών πολιτικών! Στην ιδιαίτερη περίπτωσή μας, από αυτούς θα εξαρτηθεί η συνέχεια των μεταρρυθμίσεων και μια δημοσιονομική εξυγίανση που δεν θα αποδειχθεί εφήμερη.

Βέβαια η Ελλάδα τοποθετείται στην ομάδα των ανεπτυγμένων χωρών του ΟΟΣΑ ως προς πολλούς τυπικούς θεσμούς διακυβέρνησης. Εν τούτοις, σε μερικά κρίσιμα χαρακτηριστικά το σύστημα διακυβέρνησης της χώρας εμφανίζει, σε σχέση με τα περισσότερα άλλα μέλη του ΟΟΣΑ, ιδιαίτερα προβλήματα.

Ερευνα του ιδρύματος Bertelsmann πριν από το Μνημόνιο «μέτρησε» την ικανότητα των κυβερνήσεων... να κυβερνούν αποτελεσματικά (capacity to manage). Η έρευνα διεξήχθη σε τριάντα χώρες του ΟΟΣΑ και κατέταξε την Ελλάδα τελευταία, πίσω ακόμα και από την Τουρκία, την Πολωνία, την Τσεχία και την Ιταλία. Σύμφωνα με την έκθεση που θα έπρεπε να είχε λειτουργήσει ως σήμα συναγερμού, η «κυβέρνηση» (ως θεσμός) γενικά

- είχε μικρή ικανότητα να σχεδιάζει στρατηγικά (σε αντίθεση με τακτικές κινήσεις),

- υποτιμούσε την επιστημονική συμβουλή και γνώση,

- δεν αξιολογούσε τις επιπτώσεις των νομοθετημάτων,

- δεν είχε εσωτερική συνοχή, αφού η ενδοκυβερνητική συνεργασία ήταν (και είναι) προβληματική, πράγμα που βιώνουμε καθημερινά πλέον.

Ο κατάλογος δεν τελειώνει εδώ. Αλλες έρευνες ελλήνων ακαδημαϊκών εξετάζουν επίσης ένα ευρύ φάσμα θεσμών διακυβέρνησης - από το εκλογικό σύστημα και τους θεσμούς λογοδοσίας ώς τις σχέσεις κυβέρνησης και γραφειοκρατίας. Το βασικό συμπέρασμα ήταν ότι οι θεσμοί αυτοί δεν περιείχαν κίνητρα και δυνατότητες για να παράγεται υψηλής ποιότητας πολιτική. Συνοπτικά: το σύστημα διακυβέρνησης έπασχε σοβαρά και διέθετε μικρή ικανότητα σχεδιασμού και εφαρμογής μεταρρυθμίσεων. Και εν πολλοίς πάσχει ακόμα. Τα χαρακτηριστικά αυτά ήταν η άλλη όψη (ή το αποτέλεσμα) μιας κοινωνίας (και πολιτικής) μη εμπιστοσύνης με βαθιές πελατειακές παραδόσεις.

Ομως, έχουν δρομολογηθεί υπό διεθνή εποπτεία και με ξένη τεχνική βοήθεια σημαντικές αλλαγές του συστήματος. Ξεχωρίζω εδώ αυτές που αφορούν, πρώτον, το Γραφείο του Πρωθυπουργού, δεύτερον αλλά συναφώς, τη σχεδιαζόμενη μόνιμη δομή διυπουργικού συντονισμού που θα αντικαταστήσει ευκαιριακές και εφήμερες επιτροπές και θα συμπαρασύρει τις δομές της Δημόσιας Διοίκησης και, τρίτον, τους νέους κανόνες δημοσιονομικής διακυβέρνησης. Με αυτούς εκλογικεύονται τα (υπο)συστήματα διαχείρισης και ελέγχου κοινοτικών πόρων, τροποποιούνται οι σχέσεις πολιτικής ηγεσίας και φορολογικών υπηρεσιών, επαναπροσδιορίζεται ο ρόλος του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους κ.ά.

Ιδιαίτερη σημασία αποκτά το κέντρο της κυβέρνησης στο οποίο ανήκει το Γραφείο του Πρωθυπουργού. Αυτό το κέντρο μέχρι πρόσφατα ήταν, τρόπον τινά, εικονικό καθώς, όπως διαπίστωνε ο ΟΟΣΑ, δεν ήταν σε θέση να υποστηρίζει στρατηγικές λειτουργίες: δεν είχε ούτε τις δομές ούτε το προσωπικό ούτε τις ικανότητες ούτε για στρατηγικό σχεδιασμό ούτε για συντονισμό των νευραλγικών υπουργείων ώστε να τους επιβάλλει να ακολουθούν ενιαία πολιτική. Στο μεταξύ έχει αποφασισθεί η σύσταση νέας «δομής» διυπουργικού συντονισμού και μιας «διευθύνουσας ομάδας» για τη μεταρρύθμιση της Δημόσιας Διοίκησης στο Γραφείο του Πρωθυπουργού.

Μένει να δούμε ποια σχέδια ή αποφάσεις θα επιζήσουν μετά τις εκλογές, και πώς θα εφαρμοσθούν. Θα προσκρούσουν σε νοοτροπίες, πελατειακές πρακτικές και ανταγωνιστικά διαπροσωπικά δίκτυα που επέβαλαν στο παρελθόν τη «θεσμική ακαταστασία», για να δανεισθώ τη διατύπωση του Αλέκου Παπαδόπουλου; Ελπίζω πάντως πως όσοι αναλάβουν κυβερνητικές ευθύνες μετά τις εκλογές θα κινηθούν, ει δυνατόν ταχύτερα, προς την ίδια κατεύθυνση εκσυγχρονισμού των θεσμών διακυβέρνησης.

Ο Πάνος Καζάκος είναι ομότιμος καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών